嘉峪关市人民政府关于印发嘉峪关市文物保护管理办法的通知
甘肃省嘉峪关市人民政府
嘉峪关市人民政府关于印发嘉峪关市文物保护管理办法的通知
嘉政发〔2012〕58号
各区，市政府各部门，在嘉各单位：
《嘉峪关市文物保护管理办法》已经市政府第19次常务会议讨论通过，现予印发，请认真遵照执行。
二〇一二年七月三日
嘉峪关市文物保护管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强对文物的保护和管理，根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》和《甘肃省文物保护条例》等法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内文物的保护、利用和管理，适用本办法。
第三条 本办法适用于本市行政区域内的古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻及近现代重要史迹、代表性建筑等文物的保护和管理。
第四条 市文物局负责对本市行政区域内的文物保护实施监督管理；市公安局、工商局、建设局、国土局、规划局、财政局、环保局等部门依照各自职责，配合做好文物保护工作；市教育局、文化局等部门应当做好文物保护的宣传教育工作。
第五条 文物保护工作应当坚持保护为主、抢救为先、合理利用、加强管理的原则。
第六条 一切机关、企事业组织和个人都有保护国家文物的义务。
第二章 文物保护单位
第七条 嘉峪关关城及我市境内的长城本体（包括壕堑）及沿线关堡、烽火台，均为全国重点文物保护单位，禁止在其古建筑物上乱刻乱画、敲打破坏、故意损毁。禁止在其保护范围内开沟挖渠、倾倒垃圾、违法建设。
第八条 新城墓群为全国重点文物保护单位，任何单位和个人不得在其保护区内挖沙取土、开垦荒地、拆砖毁墓，钻探爆破等，严禁私自挖掘古墓。
第九条 黑山岩画为省级文物保护单位，严禁对岩画、石刻进行涂抹、刻划、拓片。禁止在岩画保护区进行开山修路、开矿采石等破坏保护区原始地理地貌的行为。
第十条 市级文物保护单位由市文物局遴选推荐，经市政府核定公布后报省政府备案，并依法划定保护范围、建设控制地带，设立保护标志，建立记录档案，设置专门机构或者指定专人负责管理。
第十一条 市级文物保护单位的保护范围和建设控制地带，由市文物局会同市建设局、国土局、规划局划定后，报市政府核定公布，并报省文物行政部门备案。
第十二条 尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，市文物局可根据其历史、艺术、科学价值等，对其组织调查，对其名称、类别、位置、范围等予以登记和公布，并报市政府和省文物行政部门备案。
第十三条 在文物保护单位的保护范围内不得进行与文物保护无关的建设工程。在文物保护单位的建设控制地带内，不得修建其形式、高度、体量、色调等与文物保护单位的环境风貌不相协调的建筑物或者构筑物。
第十四条 建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护；无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的，应当依照有关法律、法规或规章的规定执行。
第十五条 文物保护单位或尚未公布为文物保护单位的不可移动文物的所有者或使用者为文物保护管理责任人，市文物局应当与保护管理责任人签订文物保护管理责任书，并建立市、镇、村三级联动的群众性保护组织，聘请文物保护员开展文物保护工作。
第十六条 对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并按照批准的修缮计划、工程设计方案以及相关技术规范实施；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报市文物局依法批准。
第三章 考古调查、勘探、发掘
第十七条 本市辖区内地下埋藏的一切文物和在生产建设中出土的一切文物，均属国家所有，任何单位和个人不得私自据为己有。
第十八条 在本市行政区域内进行文物勘探和考古发掘，应当依照有关规定履行报批手续，任何单位和个人不得私自勘探和非法发掘。
第十九条 进行基本建设工程，建设单位应当事先报请市文物局组织对工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。
第二十条 需要配合基本建设工程进行考古发掘工作的，由市文物局向省文物行政部门履行报批手续。确因建设工期紧迫或有自然破坏的危险，急需对古文化遗址、古墓葬进行抢救性发掘的，可由市文物局按法定程序向省文物行政部门及时报告，由市文物局先行组织发掘，同时补办有关批准手续。
第二十一条 因基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。
第二十二条 在进行建设工程或在农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，并及时报告市文物局。市文物局接到报告后，如无特殊情况，应当在二十四小时内赶赴现场，并在七日内提出处理意见。市文物局可以报请市政府通知市公安局协助保护现场；发现重要文物的，应当立即上报省文物行政部门。
依照前款规定发现的文物属于国家所有，任何单位和个人不得藏匿、私分或哄抢。
第四章 博物馆与馆藏文物
第二十三条 市文物局负责本市行政区域内博物馆的监督和管理工作；博物馆应当按时向市文物局报送上一年度的工作报告，接受年度检查，做好年度统计工作。
第二十四条 博物馆应当对其收藏的文物区分等级。一、二级文物应当按照有关规定由省级文物行政部门组织专家鉴定确认，三级文物由市文物局组织专家鉴定确认。
第二十五条 博物馆应当建立严格的管理制度，对馆藏文物进行登记、建帐，建立科学的藏品档案，帐、物应分别指定专人保管，逐步实现藏品数字化管理。并报市文物局备案。
第二十六条 博物馆应当加强文物库房建设。文物库房要坚固、适用，配备保险可靠的防盗、防火、防腐蚀、防损坏等科学设施，建立健全严格的安全保卫制度，明确岗位职责，加强安全检查。
市公安局应指导、协助做好文物库房的安全保卫工作。
第二十七条 禁止国有文物收藏单位将馆藏文物赠与、出租或者出售给其他单位、个人。
文物的调拨、交换、借用，一律登记造册，报市文物局审查后上报省文物行政管理部门批准。
第二十八条 文物收藏保管单位应做好对馆藏文物的整理和修复工作。国有博物馆、纪念馆和文物管理单位根据需要可以向社会征集文物，充实文物藏品。
第五章 文物的拓印、复制及拍摄
第二十九条 文物复制品（包括建筑模型）的生产、制作，由省文物行政管理部门统一管理；未经省文物行政管理部门允许，任何单位或个人不得生产文物复制品和制作列为文物保护单位的建筑物的模型。
第三十条 未经市文物局同意，国有文物收藏单位或管理机构及其工作人员不得向任何单位和个人提供文物复制、拓印模具和技术材料。
第三十一条 古代摩崖、石刻的拓印，应当由文物保管单位实施。非文物保管部门不得拓印古代摩崖、石刻。
第三十二条 利用文物原件进行复制、拓印应坚持少而精的原则，严格控制复制品。批量制作文物复制品、拓片，不得使用文物原件。
第三十三条 开放的文物保护单位和博物馆、纪念馆的陈列品，不准系统拍摄；展柜中的文物不准取出拍摄；标有“请勿拍摄”字样的文物不准拍摄。
拍摄文物，要遵守有关保护文物的规定，确保文物的安全。
第三十四条 利用文物保护单位拍摄电影、电视和其他资料以及举办大型活动的，拍摄单位或者举办者应当按照审批权限报相应的文物行政部门批准。更改拍摄计划或者活动计划的，应当报原批准的文物行政部门重新批准。
第三十五条 获准拍摄电影、电视的单位，在拍摄前需与文物保管机构签订协议，拍摄时必须严格按批准的拍摄计划进行，并负责保护现场和文物的安全，服从主管部门的管理和监督，不得超越批准范围，不得把文物作为影视片的道具。
第六章 文物收藏与文物市场管理
第三十六条 文物收藏单位以外的公民、法人或者其他组织可以通过合法方式收藏文物，其收藏的文物可以依法流通，但法律、法规禁止流通的除外。
鼓励文物收藏者将其收藏的文物捐赠、出借给国有文物收藏单位。
第三十七条 单位或者个人收藏的文物，可以卖给文物行政部门指定的国有文物收藏单位和文物收购单位。严禁倒卖谋利，严禁私自卖给外国人。
第三十八条 文物购销须由省级以上文物行政部门批准的文物商店经营。未经批准，任何单位和个人不得经营文物购销业务。
第三十九条 市文物局应会同市工商局、公安局等部门，加强对文物市场的监控和管理。市公安局、工商局和司法机关在查处违法犯罪活动中依法没收、追缴的文物，应当在结案后及时移交市文物局。
第七章 法律责任
第四十条 对违反本办法规定的行为，由市文物局依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十一条 市文物局和其他有关行政机关及其工作人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关对依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附则
第四十二条 本办法由嘉峪关市人民政府负责解释。
第四十三条 本办法自发布之日起施行，有效期五年，期满后自动失效。
初探分支机构成为行政处罚对象之可行性
洪克文 陈慧贞
在药品行政处罚案件中，法人依法设立的分支机构能否成为行政处罚对象，如药品连锁企业设立的门店、药品经营公司设立的分公司、乡镇医院在农村设立的社区卫生服务站等，当这些门店、分公司、社区卫生服务站（以下简称涉药分支机构）发生药品行政违法时，药监部门能否将这些涉药分支机构确定为行政处罚对象？目前，我国行政法律法规对此尚无明文规定。在实践中，执法人员也各执一词。行政违法主体的确定，是保证行政处罚案件合法、正确的前提，因此有必要进行深入的探讨。笔者认为，结合法理和参照相关部门等规定，涉药分支机构可以成为行政处罚对象。
一、涉药分支机构是经依法批准设立的具备相应行为能力的其他组织。涉药分支机构（社区卫生服务站取得《医疗机构执业许可证》，隶属于乡镇医院）在根据《药品管理法》第十五条规定具备药学技术人员、营业场所、设备设施、管理机构和各项规章制度等条件，取得《药品经营许可证》；在法定时间内向工商行政管理部门办理登记注册，取得《营业执照》，刻制公章，开立银行账户，在核准的经营范围内以自己名义直接开展药品经营活动的组织。尽管涉药分支机构的财产和人事关系隶属于总公司或总部，没有完全独立承担所有法律责任能力，但涉药分支机构依法取得《药品经营许可证》和《营业执照》，在法律上意味着享有从事药品经营活动的民事权利能力和承担相应法律责任的行为能力，具体包括承担民事法律责任能力和行政法律责任能力。在民事诉讼中，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定“法人依法设立并领取营业执照的分支机构” 属《民事诉讼法》第四十九条规定的“其他组织”，可以作为民事诉讼的当事人。当事人的诉讼行为能力是以民事行为能力为基础的，司法部门对分支机构的诉讼行为能力予以确认，同时也意味着对其民事行为能力也予以了肯定。在行政处罚中，虽然无“分支机构可以成为行政处罚对象”之类法律条文规定，但《行政处罚法》第三条规定的“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚……”中“其他组织”与民事诉讼中的“其他组织”并不存在实质上的差异。
二、涉药分支机构具备行政法律责任履行能力。部分执法人员认为，分支机构不能成为行政处罚对象的主要原因是分支机构不能独立承担民事法律责任。《公司法》第十四条“分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担” 的规定是持该观点人引用的最直接法律依据。 笔者以为，《公司法》第十四条立法意图在于，在市场经济活动中，为提高效率和经济流转速度，企业法人设立的分支机构直接参与了市场活动，并以自己名义与其他民事主体进行合同签订、商品购销等各种民事活动。然而，由于分支机构经营管理的财产实际上隶属于企业法人，没有完全独立承担民事法律责任能力，致使其在经济活动经常出现了无债务履行能力或履行不到位等严重影响交易安全和市场秩序稳定的后果。为避免当分支机构以自己经营管理的财产不能使所负的债务达到全面履行时，企业法人以合同相对性或借故其他理由对抗权利主张者进而损害国家、集体、公民利益等事件发生，鉴于企业法人和分支机构之间在财产、人事等关系上存在隶属关系，国家通过立法形式进一步明确分支机构民事法律责任的最终承担者——企业法人。即在分支机构对所负的民事法律责任无力承担时，由设立该分支机构的企业法人来最终承担。对此，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第78条规定：“被执行人为企业法人的分支机构不能清偿债务时，可以裁定企业法人为被执行人。” 该规定中所指的“债务”，既包括民事活动中发生的合同之债，也包含了行政管理中行政部门对发生了违法行为的分支机构科处的法定之债（例如行政罚款等）。在行政处罚中，涉药分支机构在发生行政违法时可能所承担的法律责任包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业和吊销许可证。对大额罚款分支机构可能无力独立承担外，其他行政法律责任均能依法承担。因此，涉药分支机构虽然不能独立承担法律责任，但并未影响行政法律责任的最终履行。
三、相关部门的规定。对分支机构能否成为行政处罚对象，法律法规未有明确规定，实践中，各方意见也存在分歧。目前，对该问题作出过明文规定的惟有国家工商行政管理局。国家工商行政管理局对《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示》的答复（工商[1990]174号）中认为“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人。” 国家工商行政管理局《关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号）规定：“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织，依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，但该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”国家工商行政管理局的这一规定符合行政违法责任自负原则，虽然没有上升到法律法规的层次，但一直践行至今充分体现了其合理性，药品监管行政部门可以予以参照。
