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公安部


公安机关追究领导责任暂行规定
1997年4月3日，公安部

第一条 为了加强公安机关建设，落实公安机关的行政首长负责制，根据《中华人民共和国人民警察法》和其他有关法律、法规，制定本规定。
第二条 公安机关追究领导责任实行“谁主管、谁负责”的原则。
第三条 公安机关追究领导责任要区分直接领导责任、分管领导责任、主要领导责任和上级领导责任。
直接领导责任者，是指县（含县级）以上各级公安机关内部各工作部门的负责人，或者是受命执行某项具体警务工作、警务活动的临时负责人、现场指挥人员。
分管领导责任者，是指对分管的工作或者参与决定的工作负领导责任的县（含县级）以上各级公安机关的领导成员。
主要领导责任者，是指县（含县级）以上各级公安机关的行政首长，或者是依照有关机关的决定代行本级公安机关行政首长职权，主持全面工作的其他领导。
上级领导责任者，一般是指上一级公安机关业务部门的负责人和分管领导，必要时也包括主要领导。
第四条 对人民警察发生的严重违法违纪案件，应当视情追究直接领导人的责任。必要时，追究分管领导者和主要领导者的责任。
对公安机关发生严重违法违纪案件或者重大责任事故的，应当视情追究案发单位分管领导者和主要领导者的责任。必要时，追究上级领导者的责任。
第五条 人民警察严重违法违纪，有下列情形之一的，应当追究直接领导者和分管领导者的责任：
（一）滥用枪支、警械，致人死亡的；
（二）刑讯逼供致人死亡的；
（三）玩忽职守造成在押人员脱逃、暴狱、越狱或者死亡的；
（四）其他违法违纪，造成严重后果的。
第六条 公安机关发生严重违法违纪案件或者重大责任事故，有下列情形之一的，追究分管领导者和主要领导者的责任：
（一）拒不执行上级公安机关决定和命令的；
（二）集体严重违法违纪的；
（三）违反规定收费、罚款，造成恶劣影响的；
（四）集体私分或者变相私分罚没款、物或者赃款赃物的；
（五）违反规定经营或者参与经营娱乐场所的；
（六）发生严重事故，造成重大损失的；
（七）违反规定，超越职权，滥用警力，造成严重后果的；
（八）本规定第五条第（二）、（三）项规定的内容的；
（九）发生其他严重违法违纪行为的。
第七条 公安机关的各级领导人有下列情形之一的，应当追究责任：
（一）下达错误决定和命令，造成严重后果的；
（二）对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令，不按规定提出拒绝执行的意见，也不向上级公安机关报告，执行后造成严重后果的。
第八条 公安机关的各级领导人有下列情形之一的，应当从重追究责任：
（一）对已发生的严重违法违纪案件，不严肃查处、隐瞒不报的；
（二）对上级交办查处的违法违纪案件拒不办理或者阻碍查处的；
（三）歪曲事实、伪造证据，为违法违纪行为开脱责任或者袒护、包庇的。
第九条 公安机关的各级领导人有下列情形之一的，可以从轻追究责任或者不予追究责任：
（一）对本机关及其人民警察发生的严重违法违纪案件或者重大责任事故，严肃查处并积极挽回影响、损失的；
（二）认为上级的决定、命令有错误，并及时向上级报告，在提出的意见不被采纳的情况下，执行决定、命令后发生严重后果或者重大责任事故的。
第十条 对应当承担责任的领导人，要区别情况，按照《中华人民共和国人民警察法》及有关规定可以采取停止执行职务、禁闭的措施；给予政纪处分和降低警衔、取消警衔处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对领导人的处分，由纪检监察部门商政治部门分别按照干部管理权限和警衔管理的有关规定办理。
第十一条 责任人对处分决定不服的，可以向批准处分的机关提出复核。对复核决定不服的可以向批准处分机关的上一级机关提出申诉。上级机关对申诉应当作出复查决定。复查决定应通知申诉人和其所在的公安机关。复查、申诉期间不停止原决定的执行。
第十二条 本规定自1997年4月3日起施行。


提高举报线索初查成案率之管见

胡立柱


从某市检察机关召开的工作会议得知，该市去年立案查处贪污贿赂、挪用公款案件数只占举人举报中心移送初查线索的4%。成案率低的问题，不仅影响了检察机关的自身形象，而且制约着检察工作的深入开展。举报线索初查成案率低，既有初查的法律地位不明确、立案观念陈旧、举报线索本身价值不高、管理机制不健全、科技含量低等客观方面的原因，也存在审查线索不细致、分流线索不及时、初查不规范、全局观念淡薄、工作主动性不够等主观方面的原因。针对上述问题，结合工作实践，笔者认为提高成案率应从以下几个方面着手：

一、明确初查的法律性质，完善初查机制。
我国《刑事诉讼法》第八十六条规定立案的条件是“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”，而对初查却没有明文规定。为了提高初查工作的地位，同时为了加强对初查工作的领导，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）中对初查作了专节规定，并对初查提出两条基本原则，即：举报线索的初查，由检察长或检察委员会决定；在初查过程中，不得对被调查对象采取强制措施。进而在1999年高检院发布了《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》（下称《决定》），界定“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”但是由于初查工作的非法定性，以及由此带来的手段有限性，在实践中制约了初查工作的开展。所以，建议在法律中必须明确初查的法律地位。初查实质上是一般性的调查活动和审查，它是后续侦查的前奏，是立案的基础。只有对初查的法律性质作出界定，才能使初查有法律依据。法律地位明确了，才能规范初查行为，避免在初查阶段滥用强制措施，减少违法违纪现象，提高初查效率，防止有价值的线索流失。
二、更新立案观念。
公安机关侦查工作的开展一般是“从事到人”，与此的不同的是，贪污贿赂犯罪、挪用公款等案件，一般很少有现场可查，举报又不及时，并且犯罪分子往往具有较强的反侦查能力。这使检察机关在工作中形成了“从人到事”的主导型侦查模式，排斥了“以事立案”的实效性，致使立案数量少。为此，需要更新立案观念，第一，要改“以人立案”为主为“以人立案”与“以事立案”并重。在特定条件下要根据案件情况，果断“以事立案”，从而避免对犯罪分子和犯罪行为“漏侦”。这也适应高检院提出的检察改革的要求。第二，放宽程序。根据刑诉法第十二条：“未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪”的规定可知，在立案阶段不能随意确定犯罪嫌疑人是否有罪，立案的实体意义越来越淡化，而程序意义越来越突出。《决定》也指出“根据案件的具体情况，符合立案条件的，可以直接立案。”由此可见，立案不需要以确凿的犯罪事实为基础，我们要注意避免出现立案与逮捕条件同一，甚至更高的不协调情形。只有在初查阶段，根据案情的发展，不断地收集、固定证据，才能提高成案的实效。这也符合刑诉法放宽程序要求的总趋势。
三、推行密码举报，提高举报线索质量。
据报载，全国检察机关受理的举报线索中，署名举报仅占10%。署名举报少，匿名举报多，举报线索本身价值不高，是造成成案率低的重要原因。因此必须着力提高举报线索质量。密码举报是一种新的署名举报方法，是一种专门工作与群众路线相结合的有效形式。《人民检察院举报工作的规定》，密码举报由举报中心专人负责，并设立密码举报专线和自动受理系统，统一受理、审查密码举报材料。河南省新乡市新华区检察院在全国率先试行密码举报，成案率提高了近10%。密码举报不仅可减轻举报人的心理压力，鼓励群众同职务犯罪作斗争，在一定程度上保证举报内容的真实性，而且还可减少重复、越级举报，避免国家机关重复劳动，提高查办案件的质量，推动反腐败斗争的深入健康发展，应在各级检察机关大力推行。
四、健全管理机制。
有些检察机关对查处职务犯罪工作进行了量化管理，但却不够合理。如，规定完成一件初查的给3分，对移送立案的仅在完成初查的基础上加3分。而立案自然要比一般性调查投入更多的人力和物力，侦查和诉讼过程也比较复杂。这势必造成对能否立案重视程度不够，导致成案率较低。为此，应充分认识到初查是查办案件的第一道程序，是初始环节，应十分重视成案意识，不能以查销、消化线索为目的，在量化管理中，可适当增加移送立案的分值，为提高成案率提供科学合理的机制。
五、加大办案的科技含量。
先进的科技成果　在造福人类的同时，也被一些犯罪分子所利用，他们在作案后或被检察机关调查后，便迅速串供、毁证。传统的侦查手段已适应不了侦破案件的需要。因此，要树立适用现代化技侦手段破案的思想。要逐步建立多层次的办案经费保障机制，增加对交通、通讯、录音录象等办案设备的投入，开发适用于反贪污贿赂系统案件管理、指挥协调、侦查效率管理、信息通报、信息共享的计算机管理体系，逐步实现检察系统的计算机联网，增强办案的科技含量，不断提高侦查工作的现代化水平。
六、加强举报线索审查评估，筛选出真正有价值的线索进行重点侦查。
要增强线索分流的科学性和准确性，提高线索利用价值，应将案件线索分类管理、重点评估、及时分流。对接到举报的一般案件线索，逐件登记后，坚持用“统一审查、统一分流、统一协调”的标准，规范案件线索初查；对有价值的线索，实行案件线索评估、评议制度，及时召开评估会议，由检察长或分管检察长负责决定重要线索的分流，并抽调业务素质强的干警迅速展开初查，力争突破案件。实践证明，这是一种行之有效的措施。据某院统计，去年初查成案率比以前高出了近十三个百分点。
七、从规范办案行为入手，提高办案质量，迅速侦破案件。
实行“案前准备会”制度，为提高办案质量打下坚实基础。规定所有案件在初查前必须召开案前准备会，精心制订初查方案。从根本上克服初查的随意性和盲目性，使每件案件都做到有备而查、有的放矢。开展初查工作，不能将破案的希望寄托在犯罪嫌疑人的口供上，而应十分注重初查手段，初查中要突出一个“秘”字，围绕“秘”字全面收集、固定证据；立案要讲究一个“快”字，符合立案条件的，在固定证据、审核证据的基础上要迅速立案，实现初查向侦查的转换，进而积极运用各种强制措施和侦查手段，全力侦破案件，使侦查机关始终处于一种主动的地位，从而保证案件质量，提高成案率。
八、向初查人员专职化过渡，充分发挥个人主观能动性，全力突破案件。
现在各级检察机关往往人手相对缺乏，更为主要的是，案件初查的专业化程度要求相对较高，由于初查人员未实现专门化、专业化，初查时多为一般性调查，泛泛了解一下情况，然后草草地结案，必然导致初查成案率低。因此要逐步向初查人员专职化过渡，办案人员要发挥主观能动性，主动出击，通过深挖细查来查明案件情况，并全面收集、固定证据，发现犯罪事实，揭露和打击犯罪。　　　
九、增强大局意识，树立检察机关自身良好形象。
要全面认识初查工作的重要性，初查的成功与否，在一定程度上决定着检察机关在群众心目中的形象和地位。对群众的举报线索不能草草初查了事，不能只求数量，不求质量，缺乏大局意识。同时也应注意避免侦查权的滥用，在初查过程中不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。