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一、服务行政法的产生

传统的行政法，以行政机关的权力为本位，以秩序行政为中心来构建，其核心内容围绕着行政行为展开，所关注的是国家强制力的直接应用，所强调的是行政机关对公民的管理和公民对行政权力的服从。这样的行政法被称之为管制行政法(或称管理行政法)。目前，“秩序行政”正向“服务行政”转变，行政法也开始了转型发展。

服务行政成为公共行政的重要内容，不可避免地引起行政法内容的重大变化:一是行政法的价值取向更加强调行政的公共服务职能，弱化行政权力的管制职能，提倡行政管理方式方法的创新，日益广泛地采用一些非强制性的行政管理行为方式;二是由原来的权力本位向权力与权利平衡基础上的权利本位转变，强调以人为本、尊重人权，重视对公民权利的保护和对国家权力的控制，呈现出行政管理和行政法制的民主化发展趋势。从这个意义上说，服务行政法也就是民主行政法，行政民主是服务行政法的核心价值所在。

二、服务行政法的制度框架

服务行政法的价值理念与我国宪法确立的人民政府执政为民、全心全意为人民服务的宗旨是完全一致的。我国行政法的立法、执法、司法和救济过程日益重视行政民主的价值追求和制度创新，更加注重公民的民主参与和对公民权利的保护。而行政法的这种民主化进程也是服务行政法逐步确立、逐步取代管制行政法的过程。

服务行政法的制度架构也是建立在行政民主化的基础之上的，“行政民主”和“民主行政”是服务行政法律制度构建的最基本的价值内核，公民在行政过程中的广泛民主参与是服务行政法律制度构建的主线。从宏观层面来讲，服务行政法的制度架构主要包括如下要素:

(一)民主化基础上的行政立法制度。要建立健全行政立法中的听证、广泛听取意见制度。在行政立法过程中要充分发扬民主，多听取公民的意见，在必要的时候应该召开立法听证会。如果制定规范的内容对公民的权利进行重要限制或为公民设定义务的，应尽可能举行听证会，听取公民的意见。

(二)民主化基础上的行政执法制度。在构建行政执法制度时一定要充分保障公民的民主参与权利。制度设计要体现多元化、多样化、系统化、便民化的特点。要完善行政执法中程序制度、听证制度、陈述申辩制度等，既要保证公民能有民主参与的机会，能够充分发表自己的意见，又要保证公民独立的主体性地位，能够自主发表意见。要进一步完善行政管理过程中作为替代、补充和高效手段的其他柔软灵活的行政方式，如行政指导、行政契约、非拘束性行政计划与规划等非权力强制性的行政管理方式和手段。

(三)民主化基础上的行政司法制度。应该在保障公民民主参与的前提下，简化行政司法的程序，建立健全体现行政司法公正的制度，保障行政司法的公信力和权威性。

(四)民主化基础上的监督救济制度。要设计多元化、多样化、高效化的救济方式，增加公民寻求救济的路径，增加救济的民主性、公正性和效率性。例如，在行政救济中可以尝试构建规范化的行政怨情(苦情)处理制度，抽象行为司法审查制度，更加人性、公平、便民的行政赔偿制度和补偿制度等。

三、构建服务行政法的途径

(一)注重宪法的权威性与灵活性。以宪法为基准所制定的各类地方法律法规，可以根据地方实际情况，在不违反宪法的前提下进行合理的变更，强调行政权力与人民权利相结合，以人民的权利为重。

(二)完善听证制度。听证制度是行政程序中的一项重要内容。它赋予行政行为的相对人对行政机关的具体行政行为提出质疑，并与之在平等的地位上进行辩论、质证。这对于保证行政行为的公开性，并进一步体现行政的服务价值，无疑具有重大的理论和现实意义。该制度在国外已经被长期应用，我国行政处罚法首次规定了这一制度，是一个很大的进步，但明显的缺陷就是受案范围过窄。笔者认为，应扩大听证程序的受案范围:除法律规定的三类案件以外，只要是与当事人切身利益密切相关的案件，而且他主动申请，就应用听证程序来处理。

(三)加强行政立法监督。一项法律制定得是否合情合理，不仅需要抽象的价值取向作指导，更需要从实践出发，从现实微观层面体现法律的公平公正作用。我国行政立法应坚持以人为本，坚持从国情和实际出发，坚持走群众路线。行政立法监督，除了通过召开论证会、听证会等直接形式外，还可以对事关人们切身利益的重要法律草案，向社会公开，广泛听取人民的意见。这样才能对法律草案中涉及的重大问题进行全方位的研究，使制定的法律符合中国国情和实际，经得住历史的考验。

(四)完善行政救济制度。公共服务型政府的保障实施，仅靠政府内部的监督力量和法律规定是远远不够的。除了现有法律体系还应该有一套外部的监督力量和法律制度。自上世纪90年代以来，我国相继制定了一系列保证公共服务型政府实施并由外部力量监督的法律体系。其中以行政诉讼法为龙头，包括各级人民代表大会常务委员会监督法、行政复议法、信访条例等相关法律法规和其他规范性文件，基本上形成了对公共服务型政府履行职责进行外部监督的法律框架。

(五)行政的社会知悉权和参与权。行政的社会知悉权是指社会公众依法享有的对行政机关及其工作人员的行政行为进行了解和获得有关资料的权利。行政的社会参与权是社会公众在允许的范围内，广泛参与国家行政决策的权利。有的国家规定了全民公决制度，一项重大行政决策通过与否，不再由行政机关决定，而是交由社会表决。这种制度是反映社会行政参与权的典型。以上两种权利都是行政法的服务价值的体现，可以有效保障行政行为的公开性、科学性、民主性，赋予广大民众更多的便利，以切实保障其合法权益。

(六)强化立法上的具体性和可操作性。行政的社会知悉权和参与权尚未被普遍了解，对行政机关来说也比较陌生。这就需要在立法层面上将其确定下来。针对这两项权利，我国宪法和其他法律有原则性规定，如宪法第27条第2款明确规定:“一切国家机关和国家工作人员应依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”今后的立法应该加强具体性和可操作性，这样才能使这两项权利真正兑现，切实从行政立法上提升行政法的服务价值。我国行政法以服务性为其价值取向，是我国民主政治向前发展的表现。应朝着这个方向发展，并进行不断地完善。

(作者单位:重庆市璧山县人民检察院)
国务院办公厅


国务院办公厅关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知

国办发（2004）22号


　　各省、自治区、直辖市人民政府，国国务院各部季、各直属机构：
　　分离企业办社会职能，切实减轻国有企业的社会负担，是深化国有企业改革，实现政企分开，提高国有企业竞争力，完善社会主义市场经济体制的一项重大举措，近年来，企业办社会职能的分离工作取得了一定进展，但任务仍相当艰巨。为积极稳妥地推进中央企业分离办社会职能工作，经国务院同意，选择中国石油天然气集团公司（以下简称中石油）、中国石油化工集团公司（以下简称中石化）、东风汽车公司进行分离企业办社会职能的试点，现就试点工作有关问题通知如下：
　　一、从2004年1月1日起，将中石油。中石化、东风汽车公司所属的全日制普通中小学（以下简称中小学）和公安、检察、法院（以下简称公检法）等职能单位，一次性全部分离并按属地原则移交地方管理。企业、市政机构、消防机构、社区机构、生活服务单位等分离问题，由企业和地方政府根据实际情况协商商定，鼓励企业办社会机构通过市场化改革进行分离。
　　二、移交地方管理的中小学、公检法机构，按照“移交资产无偿划转”的原则，以2003年企业财务决算为依据，实行成建制移交。移交前已发生的债务不移交地方政府，仍由原企业承担。
　　三、移交人员以2003年12月31日的在职人数为依据，符合有关职（执）业资格条件的，在规定编制内经地方政府核定后，纳入移交范围。移交中涉及的机构编制事宜，按有关规定和程序办理。
　　中小学离退休教师纳入移交人员范围。
　　四、移交地方政府管理的中小学、公检法以及中小学离退休教师的经费补助，按照2003年企业实际补助金额，经中央专项核定后，由中央财政给予补助。其中，对中小学的经费补助应剔除2003年企业收到的教育费附加返还。对移交地方政府管理后，人员工资标准和离退休人员养老金低于当地政府规定同类人员标准的，按当地政府规定的标准计算。补助资金通过中央财政转移支付方式划转地方财政补助基数。
　　五、移交机构的资产、财务、劳动工资、社会保险、人事关系的划转，由国务院有关部门和中石油、中石化、东风汽车公司商地方政府按国家有关规定办理。
　　六、中石油、中石化、东风汽车公司分离企业办社会职能工作完成后，中央财政相应调减其所得税返还金额。
　　七中石油、中石化、东风汽车公司办社会职能移交地方政府管理，涉及面广，政策性强，各有关省、自治区、直辖市人民政府及国务院有关部门要高度重视，加强领导，密切配合，确保顺利完成接收工作。财政部、国资委要会同教育部、公安部、高法院、高检院、劳动保障部、人事部等有关部门，加强对试点工作的跟踪、指导，协调地方政府和企业，做好移交机构的交接工作，关及时总结试点经验。中石油、中石化、东风汽车公司要分别与地方政府制定具体的实施方案，精心组织。统一部署，周密安排，逐省（自治区、直辖市）研究落实，在交接过程中，要严格执行财经纪律和各项规章制度。各有关地区、部门和单位要加强思想政治工作，讲政治、顾大局，确保移交机构的正常运转的社会稳定，做到思想不散、秩序不乱、工作不断、国有资产不流失。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国国务院办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年三月十日