论情势变更制度与我国合同法体系之契合
－－以最高法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第26条的适用为视角
程顺增 浙江省衢州市中级人民法院
所谓情势变更制度，通说认为，是指合同有效成立后，因当事人不可预见的事情的发生（或不可归责于双方当事人的原因发生情势变更），导致合同的基础动摇或丧失，若继续维持合同原有效力有悖于诚实信用原则（显失公平）时，则应允许变更合同内容或者解除合同的法理。[1]一般认为，情势变更制度的适用需同时符合以下几项条件：[2]其一，应有情势变更的事实，也就是合同赖以存在的客观情况确实发生变化；其二，情势变更，须为当事人所不能预见。如果当事人在订立合同时能够预见到相关的情势变更，即表明其知道相关情势变更所产生的风险，并甘愿承担，在这种情况下情势变更制度就并不适用；其三，情势变更必须不可归责于双方当事人，也就是由除不可抗力以外的其他意外事故所引起，如果可归责于当事人，则应由其承担风险或违约责任，而不适用情势变更制度；[3]其四，情势变更的事实发生于合同成立之后，履行完毕之前，如果在订立合同时就 已经发生情势变更，就表明相关当事人已经认识到合同的基础发生了变化，且对这个变化自愿承担风险；其五，情势发生变更后，如继续维持合同效力，则会对当事人显失公平或导致目的不达。[4]
2009年5月13日，最高法院公布施行《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释［2009］5号）（以下简称“《合同法司法解释（二）》”），其中第26条规定，“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”，该条款的设定，在我国合同法体系内正式确立了情势变更制度。从立法用语的同一性、“情势变更”内涵的丰富性、制度竞合的可能性，以及与相关制度之间界限模糊做现实考量，界定该原则在合同法体系中的地位，厘清该原则与合同法其他相关制度的边界，是在司法实践中正确适用该原则不可回避的问题。
一、情势变更制度与诚实信用原则和公平原则——具体应用之于理论依据
（一）情势变更制度在合同法中的地位
情势变更制度，像一个“法学上的精灵”，过去百年以来一直游离在传统的民法理论体系之外。虽然在债法现代化的运动过程中，许多国家和地区已经在本国的民法典中增设了情势变更条款，[5]但在司法实践中对其适用态度都是慎之又慎。[6]司法实践对该原则的慎用，却不影响其作为民法上的一个重要制度的地位。[7]正如梁慧星先生所言：情势变更制度赋予法院以直接干预合同关系的“公平裁判权”，使法律能够适应社会经济情况的变化，更好地协调当事人之间的利益冲突，维护经济流转的正常秩序。因此，情势变更制度已经成为当代债法最重要的法律原则之一。[8]
“情势变更制度”在合同法中处于何种地位，学术界的观点不尽一致，主要有三种看法：第一种观点，认为它是合同法中有关合同履行的一项原则，许多合同法教材都采纳该说；[9]第二种观点，认为从本质上看它不过是合同变更或解除的事由之一，不应将之作为合同履行的原则，因为社会情势的巨大变化或者灾变毕竟是非常规情形，而社会总归以常规情势为常态，故在常态的社会趋势下，将情势变更作为或者称为一项原则是没有必要的，也名不符实；[10]第三种观点，认为情势变更是合同法中的一项具体制度，而非合同的履行原则，原因在于其缺乏作为原则的应有属性，而且它是仅适用于特殊情况，并不能适用于合同履行的整个过程；另一方面情势变更不具有指导性，而是确定何种情形下可以变更解除合同，是产生法律后果的规范。[11]
笔者赞同第三种观点。首先，从条款的内容来看，《合同法司法解释（二）》第26条更符合一个法律规则的逻辑结构，且条文中明确规定要依据“公平原则”予以把握适用，可反证其并非法律原则；其次，从体系来看，该条款既没有放在合同法第1章一般规定（合同法原则多在此章规定）之中，也并未像教科书中把它列入合同履行一章，只是在《合同法司法解释二》中第2部分“合同权利义务的终止”中设立了一个条款，把它作为一项纯粹的法律原则似乎不妥。再次，它是层级低于诚实信用原则、公平原则的一种法律规范，是契约严守原则的例外。
（二）情势变更制度与诚实信用原则的关系
通说认为，情势变更制度是诚实信用原则的具体应用，[12]诚实信用原则是情势变更制度的理论依据。正如我国台湾地区学者林诚二指出：“诚实信用系道德规范，乃法律道德化之表征，学者乃立之为法律之最高指导原则。易言之，诚信衡平原则系一种领导性规范，情势变更系诚信衡平原则之一适用耳。是故，余以为情势变更之理论根据应以诚信衡平说较为适宜”。[13]这一结论最好的例证是：在德国民法典未设立情势变更制度之前，德国法院是通过诚实信用原则这个一般条款来达到规范目的的。[14]
（三）情势变更制度与公平原则的关系
上述通说并非没有遭到质疑。 《合同法司法解释（二）》正式颁布前，有学者分别得出了情势变更制度的理论依据是公平原则而不是诚实信用原则[15]以及应当运用公平原则解决情势变更问题的结论。[16]笔者认为此说亦有道理：首先，条款明确规定了法院应依据公平原则，确定情势变更制度的适用。其次，考察情势变更制度的历史渊源，在德国，该原则根源于德国普 通 法（Gemeine Recht），是一个在成文法之外通过学说、判例形成和发展起来的制度，[17]而在英美法，与之类似的契约受挫制度是作为衡平法出现的。两者都是为了调合契约严守与交易实质公平之间的矛盾，作为一种例外与补充的衡平制度，价值取向非他，正是“公平”二字。
综上，笔者认为：诚实信用原则和公平原则都是情势变更制度的理论依据，情势变更制度是两原则的具体应用。之所以在国外的学说和判例中没有将公平原则作为情势变更制度的理论依据和缺失情势变更制度具体规定的情况下解决情势变更问题的途径，只是因为在“大陆法系和英美法系，公平和正义体现为一种法律精神和目标追求，而不是一项法律原则。在其民法中，只有诚信原则而无公平原则之规定，有关公平的内容被归入诚信原则之内”。[18]
二、情势变更制度与契约严守原则和合同解释制度——例外及补充
情势变更制度，作为契约严守原则的例外，其适用具有补充性，是合同救济的最后选择。[19]其例外与补充性体现在：如果当事人在合同中约定了关于未来可能发生的情势的风险负担，或者通过合同解释的方式能够对合同风险负担做出划分，那就没有情势变更制度的适用空间。
［案例一］某银行与砖厂签订了国有土地使用权租赁合同，明确约定“如有上级金融机构要求或国家征收征用可以提前终止合同，银行应提前通知砖厂，地上建筑物归砖厂，银行对砖厂的损失不承担任何责任”，合同履行期间土地被征用。
［案例二］大同煤业股份有限公司（以下简称“同煤”）与甲订立《煤炭购销意向书》，双方就2008年拟购销煤炭问题探讨事宜达成协议，并特别约定如受煤炭市场、铁路运力等因素的影响，卖方不保证本意向书的兑现。其后，甲、乙、丙三方订立《煤炭买卖合同》，就甲与同煤订立的《煤炭购销意向书》下的3万吨煤炭达成转卖协议，并约定三方各自权利义务。后为确保奥运会电煤供应，国家政策调整，同煤未履行《煤炭购销意向书》，乙以甲、丙违约为由，诉至原审法院，诉请判令解除与甲、丙签订的《煤炭买卖合同》，由甲退还预付款20万元并由甲、丙支付违约金80万元。
案例一中，双方已经对有关情况的发生及其处理方法作出明确约定，依照意思自治优先之法理，应按照合同约定处理土地征用给合同履行造成的影响。
案例二中，《煤炭买卖合同》为转卖甲与同煤签订的《煤炭购销意向书》项下3万吨煤炭的协议，虽然《煤炭买卖合同》中并未就风险负担作出明确约定，但在该合同的基础协议《煤炭购销意向书》中有明确的风险负担条款，通过合同解释的方法，可知三方在明知有风险而不就风险负担作出明确约定的情形下，应推定风险由三方分担。[20]笔者认为，对情势变更后风险负担有约定的，从约定。没有明确约定，通过合同解释能确定的，适用合同解释的风险负担。
三、情势变更制度与合同可变更可撤销制度——竞合及不可替代
（一）路径决定后果：与因重大误解订立的合同而可变更可撤销制度
通说认为，情势变更后继续履行合同导致明显不公系情势变更制度的构成要件之一。因《合同法》第54条第1款第2项中也有“显失公平”的文字表述，故国内学者大多关注情势变更制度与合同因订立时显失公平而可变更可撤销制度之间的关系，而忽略该条款中第1项——因重大误解订立的合同而可变更可撤销制度与情势变更制度之间的关系。在笔者看来，研究后者也非常有意义，因为它涉及到民法的基本理论——错误理论与情势变更制度的关系问题。
［案例三］双方以一个较高的价格签订了一份关于租赁城郊某处饭店的租赁合同，因饭店位于一个军营旁边，所以虽然离市中心很远但收入可观。合同签订后不久，军营迁走，饭店收入受到严重影响。承租人要求解除合同。
本案的案情既可以看作是双方当事人对经营前景或经营环境认识的双方错误，即重大误解，也可以看作交易基础——饭店旁边有军营——发生变化，导致情势变更。这样就产生了重大误解和情势变更的竞合问题。而法律竞合的核心问题是：面对同样的法律事实，适用不同的法律规范会导致不同的法律后果。从法条内容来看，无论适用重大误解制度还是情势变更制度均可以导致合同变更，差别仅在于选择重大误解还可以向仲裁机构提起，而选择情势变更只能向法院主张，从这一点来看，重大误解制度给当事人多提供了一条纠纷解决的路径。更重要的区别是，选择重大误解制度将导致合同被撤销，而合同被撤销的法律后果规定在《合同法》第58条，“因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿”，依民法解释论，这里的因合同取得的财产应该主要指非金钱之债（但亦未明确排除金钱之债），折价赔偿主要应指物的添附情况。如果依据重大误解规则处理，被撤销的合同自始无效，案例三中出租人所收取的租金应全部返还承租人，这样显然不利于出租人，也不符合公平原则。
选择情势变更制度将导致合同解除。合同解除的法律后果规定在《合同法》第97条，“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”，合同解除没有溯及力，这一点不同于合同无效。具体到案例三中，“根据履行的情况和（租赁）合同的性质”，“恢复原状（返还全部租金）”的诉讼请求显然不容易获得法院的支持。承租人可以“采取其他补救措施”，出租人可以保留全部或部分租金收益，从交易实质公平的角度出发，显然这种路径选择更给力。因此笔者认为，重大误解制度与情势变更制度的界限其实并非泾渭分明，存在竞合可能，二者最大区别在于法律后果。[21]
（二）想象中的近似：与合同因订立时显失公平而可变更可撤销制度
在立法未正式确立情势变更制度之前，有人曾置疑合同法中既已规定了显失公平，还有无规定情势变更之必要？笔者认为显失公平制度并不能代替情势变更制度，二者差别明显。
1.从主观方面来看，显失公平是一方当事人为了追求不公平结果的发生，而情势变更是当事人主观所不能预见到的情况；显失公平的一方当事人主观上存在过错，利用对方的经验缺乏或轻率与其订立合同，而情势变更则必须是当事人主观上无过失。
2.从时间上看，显失公平的民事行为在合同成立时就已经存在，而情势变更的发生则是在合同订立后、履行完毕之前。即显失公平制度解决合同缔结时的效力问题，而情势变更制度解决合同生效后的履行问题。
3.从法律效果上看，显失公平的民事法律行为产生可变更或可撤销的法律后果，此行为自撤销之时起自始无效。情势变更发生后，合同变更或解除，最主要是在平衡当事人之间的利益。[22]
4.从法律价值来看，显失公平制度是基于善良风俗的价值判断而提出的，而情势变更制度是基于均衡与公平原则的价值判断而提出的，均衡与公平原则是对契约自由原则的限制，是对契约自由原则的形式正义的修补。[23]
四、情势变更[24]与不可抗力——形式划分的尝试
［案例四］2002年11月15日，原告与被告签订一份承包合同，约定自2003年1月1日起承包被告下属的大酒店，期限3年，年承包费32万元，合同签订后原告预交半年承包费16万元。 2002年12月到2003年1月期间，原告以大酒店名义与十多家旅行社为向旅游团队提供就餐服务签订了16份协议。 2003年4月22日，某省旅游局向所属各旅游局及旅游单位下发了“关于切实抓好旅游企业防控非典工作的紧急通知”，要求各旅游单位暂停接团和组团业务。原告得悉此情况后，于4月25日停止了酒店经营，经营由此陷入困境。原告诉至法院请求解除合同并免除责任。[25]
（一）纠结的关系判定：认识上的混淆
在《合同法司法解释二》未出台前，有关情势变更与不可抗力的关系，观点颇多：有人认为，不可抗力是免除责任的事由，情势变更是变更和解除合同的事由，两者在功能上、效力上、存在着明确的界限，无所谓相互联系；[26]也有人认为，不可抗力包括了情势变更，规定了不可抗力就没有必要再规定情势变更；[27]也有人认为，情势变更制度是不可抗力的上位概念，不可抗力是情势变更制度的一个具体情形，情势变更制度完全可以不可抗力扩大解释来适用；[28]还有人认为，情势变更与不可抗力是因果关系，即由于发生了不可抗力，才导致客观情势的异常变化。[29]史尚宽先生则认为，“如地震、洪水之天灾，战争、政变、经济的变动等为绝对事变或称不可抗力，其因此所生之害，结局应归当事人之负担。依余所见，情势变更制度之适用，应以绝对的事变为限。盖此原则惟于其不适用则生不公平之结果，即于法律上何等之救济方法时，始发挥其效用也”；[30]还有学者认为不可抗力和情势变更仅存在影响合同履行的程度上的区别，“根本区别在于不可抗力导致合同不能履行（指事实上和法律上的不能履行），情势变更导致合同的履行困难（指商业上的不能履行）”）。[31]还有学者认为，“无论采取什么做法，都不能否定情势变更制度和第117条（合同法中的不可抗力制度）在某种情况下的竞合”。[32]
（二）混淆之始作俑者：大小情势说之辨
从条款内容来看，情势变更制度之适用不可能由不可抗力引起。[33]那么，为何会有那么多观点认为情势变更与不可抗力有关系？笔者认为，这与理论界和实务界一直对“情势”的具体范围有“大情势说”和“小情势说”两种观点有关。所谓情势是当事人订约时作为合同成立基础或环境的客观事实。[34]“大情势说”认为突发战争、自然灾害、罢工、政策法律变动、经济危机、货币价值异常波动、汇率发生大幅波动等都属于情势变更的范畴；而“小情势说”认为情势变更仅包括货币贬值、物价、汇率的异常波动等与经济直接相关的事实的变更，而诸如突发战争、自然灾害、罢工、政策法律变动等间接引起客观情况发生巨变的事实仅是产生不可抗力的原因，不属引起情势变更的范畴。[35]可见，如果采“大情事说”，不可抗力是包含在情势变更内的。笔者进一步认为，这是很多学者认为不可抗力和情势变更存在剪不断、理还乱的关系的根本原因。
（三）模糊的划分：一个不成熟的构思
回到案例四中来，对于非典构成不可抗力还是情势变更，也形成了两种观点。第一种观点认为，构成不可抗力。理由是：非典是一种前所未有的新疾病，具有很强的传染性，符合不可抗力要求的“不能预见、不能避免、不能克服的客观情况”之构成要件。[36]第二种观点认为，构成情势变更。理由包括：1.不可抗力多是灾难性事件，而情势变更则多是经济情势变化。非典属公共卫生事件，不属于灾难性事件，但它客观上引起了经济形势的改变；2.非典虽属不可预见，但并非不能避免，是可防、可控、可治的；[37]3.不可抗力是绝对不能履行，情势变更是相对不能履行。非典在很多情况下（如案例四）并非造成合同当事人不能履行合同，而只是履行艰难，因此应属情势变更。笔者赞同第二种观点，并提出一个不成熟的想法：“大情势说”的内涵如此广泛，[38]几乎所有的民事法律事实都可能导致合同成立基础或环境发生，“大情势”中必然包含“小情势”、不可抗力和商业风险。[39]不可抗力与“小情势”之间没有交集。“小情势”与商业风险有交集，“小情势”—商业风险≤《合同法司法解释（二）》第26条界定的情势变更。[40]
五、情势变更制度与法定解除——目的不达的一致性之考
《合同法》第94条第1项规定，“因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同”。《合同法司法解释（二）》第26条也包含了“不能实现合同目的”的表述，而且两项法律规范在法律后果方面也有一致之处（都能导致合同解除），厘清两者边界极有必要。由于不可抗力与情势变更的关系已经在前文探讨过，研究焦点可归纳为：《合同法》第94条中的“不能实现合同目的”与《合同法司法解释（二）》第26条中的“不能实现合同目的”涵义是否一致？
（一）目的不达的狭义与广义解释
一般认为，目的不达是英美法上的固有制度，目的不达有狭义和广义两种理解。广义上的目的不达应指英美法上的Frustration of Contract （还可译作合同落空或契约受挫），涉及的范围非常宽泛，通常而言，导致目的不达的原因 包 括：特 定 物 的 灭 失（Destruction of a Specific Thing）；一方当事人死亡或者丧失行为能力（Death or Incapacity of a Party）；特定事件的未发生（Nonoccurence of a Particular Event ）；重大的法律变化（Subsequent Legal Changes）；履行迟延（Delay）；成本的增加（Increase of Cost）等等。在法律后果上，主要导致合同的解除和双方互相返还，某些情况下也可以有合同变更。其中，特定事件的未发生，重大的法律变化、成本增加等情形，基本上是和德国法上的情势变更制度相重合的。大陆法系的典型代表德国，在其民法典上并无目的不达的立法规定，但在司法实践中，将某些目的不达的类型作为情势变更案例类型的一种，德国的教科书中都以英国的国王加冕案为典型。[41]
关于目的不达还有一种狭义的理解，对应的英文为Frustration of Purpose ——目的落空，是Frustration of Contract的三种类型之一，其他两种类型为履行不能和商业上履行不现实（Commercial Impracticability）。其中履行不能又包括至少5个类型：1.某特定物毁损，2.死亡或丧失履行能力，3.不可获得性（Unavailability），4.履行方法不能，5.非法。狭义的目的不达可做如下界定：1.履行并非绝对不可能；2.常由货物、服务或者其他设备的接受方提出：由于意外情势的发生，使得对方当事人的履行对他而言其价值已经极大地降低，所以他不再承担接受对方的履行并支付对价之义务；3.该规则之适用对以支付价款来换取对方履行的一方当事人有利。[42]
（二）我国合同法中“不能实现合同目的”的涵义分析
首先，《合同法》第94条第1项规定的“不能实现合同目的”应做何理解？如果做广义的理解可能导致《合同法》第94条与《合同法》第110条在某些领域的竞合；[43]如果做狭义的解释，虽然可以将各自规制领域划分出一条比较明显的界限，但是考虑到：1.第94条规定在合同法第6章“合同的权利义务终止”，而《合同法》第110条规定在第7章“违约责任”中，可以认为两条款调整的是不同的合同领域，解决的是不同的问题，因而不存在制度重叠问题；2.我国合同法实行的是严格责任，即违约责任与过错无关，如果将此“不能实现合同目的”做狭义解释，那么其适用的范围将非常有限，严格责任将很少再有例外，无法反映现代合同法重视实质公平与具体人格的价值取向；3.如果与《合同法》第110条竞合，那么当事人可自由选择。第110条只是对继续履行义务的豁免，而对《合同法》第94条而言，继续履行义务的豁免无疑是合同解除的题中应有之义，合同解除还会导致除不再继续履行外的其他法律后果。综上所述，笔者认为《合同法》第94条的“不能实现合同目的”宜做广义解释。
西藏自治区野生植物保护办法
西藏自治区人民政府
西藏自治区野生植物保护办法
（经2009年6月12日自治区人民政府第10次常务会议通过，西藏自治区人民政府令第91号，自2009年10月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了保护、开发和合理利用野生植物资源，维护生物多样性和生态平衡，实现野生植物资源可持续发展和合理利用，根据《中华人民共和国野生植物保护条例》和有关法律、法规，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 在自治区行政区域内从事野生植物保护、开发和利用等活动，应当遵守本办法。
本办法所称野生植物，是指原生地天然生长的珍贵植物、古树名木和原生地天然生长并具有重要生态、经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物，包括其根、茎、叶、皮、花、果、种子及其衍生物等。
药用野生植物和城市园林、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然保护区内野生植物的保护和管理，有关法律、法规另有规定的，依照其规定执行。
冬虫夏草的采集、销售、保护等具体办法，由自治区人民政府另行规定。
第三条 自治区对野生植物资源实行保护恢复为主、积极发展、有偿利用的方针。
鼓励和支持野生植物科学研究、就地保护和迁地保护，鼓励和支持人工培育种植珍贵、稀有野生植物。
第四条 自治区行政区域内所保护的野生植物分为国家一级保护野生植物、国家二级保护野生植物和自治区重点保护野生植物（以下统称重点保护野生植物）。
对自治区行政区域内的重点保护野生植物实行采集许可制度。
第五条 县级以上人民政府林业主管部门、农牧主管部门（以下统称野生植物主管部门）按照各自职责分工，分别负责野生植物的保护管理工作。
县级以上人民政府公安、建设、卫生、科技、环保、商务、工商、药监、旅游、海关、检验检疫等有关部门在各自职责范围内协助做好野生植物保护管理工作。
第六条 任何单位和个人都有保护野生植物资源的义务。
县级以上人民政府对保护、发展和合理利用野生植物资源做出突出贡献的单位和个人予以奖励。
第二章 野生植物保护
第七条 各级人民政府应当制定本行政区域内野生植物保护、开发和利用规划，保护野生植物的生长环境，防止外来物种对本行政区域内重点保护野生植物的生长环境造成危害，对重点保护野生植物的集中区域实行轮休采集制度，提高人民群众保护野生植物的意识。
县级以上人民政府对保护、管理野生植物所需经费应当予以保障。
第八条 县级以上人民政府野生植物主管部门应当履行下列职责：
（一）宣传野生植物保护法律、法规、规章；
（二）建立、健全重点野生植物保护责任制；
（三）组织、协调、指导野生植物保护管理工作；
（四）执行本级人民政府制定的野生植物保护规划；
（五）定期普查、监测野生植物种类、数量、分布状况，建立野生植物资源档案；
（六）对保护、发展和利用重点保护野生植物的活动进行监督检查。
第九条 自治区人民政府野生植物主管部门应当根据野生植物种类、数量和天然分布状况，会同自治区人民政府卫生、环保、建设、科技等有关部门，制定和调整自治区重点保护野生植物名录，经自治区人民政府批准后予以公布，并报国务院备案。
第十条 县级以上人民政府野生植物主管部门及其有关部门应当对重点保护野生植物的生长环境进行监测。对生长环境受到威胁的重点保护野生植物，应当采取措施保护或者恢复其生长环境；必要时，应当建立繁育基地、种质资源库或者采取迁地保护措施。
第十一条 人工培育种植野生植物已经形成规模化生产的，任何单位和个人不得再采集同类原生地天然生长的重点保护野生植物。
第十二条 乡（镇）以上人民政府应当对具有重要生态价值和水土保持、防风固沙作用的沙棘、沙生槐（狼牙刺）、水柏枝（红柳）、香柏、高山柏（爬地柏）、变色锦鸡儿等原生植物，采取封育等措施予以保护，加强管理，发挥其生态功能。
第三章 野生植物利用
第十三条 从事科学研究、人工培育、文化交流、藏药利用的机构或者单位，需要采集国家一级保护野生植物的，应当经自治区人民政府野生植物主管部门签署意见后，向国务院野生植物主管部门或者其授权的机构提出申请。需要采集国家二级保护野生植物的，应当经采集所在地县级人民政府野生植物主管部门签署意见后，向自治区人民政府野生植物主管部门提出申请。需要采集自治区重点保护野生植物的，应当经采集所在地县级人民政府野生植物主管部门签署意见后，向地区（市）行署（人民政府）野生植物主管部门提出申请。
第十四条 从事科学研究、人工培育、文化交流、藏药利用的机构或者单位需要采集重点保护野生植物的，应当提交下列申请材料：
（一）采集证申请表；
（二）证明申请人身份的有效文件或者材料；
（三）采集目的证明文件和材料；
（四）实施采集的工作方案，包括申请采集的种类、数量、期限、地点和方法；
（五）用于人工培育的，提交培育基地规模、技术力量、市场预测等可行性研究报告、相关背景材料及采集作业办法；用于科学研究、文化交流等其他用途的，提交相关背景资料。
野生植物主管部门受理申请后，应当在7个工作日内对申请材料进行审核。符合条件的，发给采集证或者签署意见后报上一级野生植物主管部门审批；不符合条件的，应当书面通知申请人并说明理由。
第十五条 自治区行政区域内农牧民（居民）采集经济价值较高、数量较多、分布广泛的国家二级保护野生植物和自治区重点保护野生植物的，应当经所在地村（居）民委员会签署意见后，向乡（镇）人民政府提出申请。乡（镇）人民政府根据自治区人民政府野生植物主管部门委托，发放采集证。
第十六条 任何单位和个人不得在自然保护区的核心区采集重点保护野生植物。
需要在城市园林、风景名胜区、森林公园、地质公园以及自然保护区的缓冲区和实验区采集重点保护野生植物的，应当征得其管理机构的同意，并按照本办法的规定申请采集证。
第十七条 从事科学研究、人工培育、文化交流、藏药利用的机构或者单位在按照野生植物主管部门发放的采集证要求进行采集前，应当到采集所在地县级人民政府野生植物主管部门备案。县级人民政府野生植物主管部门应当按照采集证要求，协助完成采集任务。
第十八条 采集重点保护野生植物的，采集人应当按照采集证载明的野生植物的种类、数量、地点、期限和方法进行采集，不得超出采集证规定的范围，不得采取不利于野生植物再生的方式进行采集，也不得破坏其他野生植物的生长环境。
第十九条 从事科学研究、人工培育、文化交流、藏药利用的机构或者单位不得向他人出售经野生植物主管部门批准采集的国家二级保护野生植物和自治区重点保护野生植物。
第二十条 以经营为目的收购国家二级保护野生植物的，应当向自治区人民政府野生植物主管部门提出申请，并提交下列申请材料：
（一）申请书；
（二）营业执照；
（三）证明申请人身份的有效文件或者材料；
（四）注册资金证明。
自治区人民政府野生植物主管部门受理申请后，应当在7个工作日内对申请材料进行审核。符合条件的，发给收购证；不符合条件的，应当书面通知申请人并说明理由。
第二十一条 收购国家二级保护野生植物的，收购人应当持收购证进行收购，不得压级、压价，不得损害群众的合法利益。
第二十二条 出口国家重点保护野生植物的，按照《中华人民共和国野生植物保护条例》有关规定执行。
第四章 监督与管理
第二十三条 采集重点保护野生植物的应当缴纳野生植物资源补偿费。野生植物资源补偿费的具体缴纳标准和办法由自治区人民政府野生植物主管部门会同财政和物价部门制定。
第二十四条 对未取得采集证而采集的重点保护野生植物，任何单位和个人不得储存、加工、出售、收购、运输和邮寄。
第二十五条 任何单位和个人不得伪造、变造、转让、倒卖、涂改、出租、出借重点保护野生植物采集证和收购证。
第二十六条 县级以上人民政府野生植物主管部门及其有关部门应当相互通报重点保护野生植物保护、发展和利用等的有关信息，加强对重点保护野生植物的采集、出售、收购、出口等环节的监督管理。
第二十七条 任何单位和个人对发现违反本办法规定的行为，均可向野生植物主管部门及其有关部门举报。接到举报的部门应当立即进行调查处理，并将调查处理的结果告知当事人。
县级以上人民政府野生植物主管部门应当公开举报电话、联系地址和电子邮件地址。
第二十八条 县级以上人民政府野生植物主管部门及其有关部门工作人员、乡（镇）人民政府及其工作人员不得有下列行为：
（一）从事或者变相从事重点保护野生植物采集、出售、收购、出口活动；
（二）利用办理有关采集证、收购证之便收受贿赂；
（三）违反规定收取费用；
（四）对他人举报的违法行为不受理、不办理，拖延、推诿；
（五）法律、法规禁止的其他行为。
第五章 法律责任
第二十九条 违反本办法规定采集野生植物造成植被破坏的，由采集所在地人民政府野生植物主管部门责令其限期恢复植被；拒不恢复的，由野生植物主管部门组织恢复，恢复费用由采集单位或者个人承担。
第三十条 违反本办法第十六条第一款规定在自然保护区的核心区采集重点保护野生植物的，由自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收所采集的重点保护野生植物；责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；有违法所得的，没收违法所得；对自然保护区造成破坏的，可以并处1000元以上１万元以下的罚款。
第三十一条 违反本办法第十八条规定未按照采集证要求采集重点保护野生植物的，由野生植物主管部门没收所采集的重点保护野生植物；有违法所得的，没收违法所得；可以并处1000元以上5000元以下罚款；有犯罪嫌疑的，移送司法机关处理。
第三十二条 违反本办法第二十四条规定储存、加工、出售、收购、运输和邮寄未取得采集证而采集的重点保护野生植物的，由野生植物主管部门会同相关部门没收所采集的重点保护野生植物；有违法所得的，没收违法所得；可以并处1000元以上5000元以下罚款。
第三十三条 违反本办法第二十五条规定伪造、变造、转让、倒卖、涂改、出租、出借采集证或者收购证的，由野生植物主管部门或者工商行政管理等有关部门依法予以收缴；有违法所得的，没收违法所得；可以并处5000元以上1万元以下的罚款；有犯罪嫌疑的，移送司法机关处理。
第三十四条 野生植物主管部门及其有关部门工作人员违反本办法第二十八条规定的，对其主要负责人和直接责任人依法给予行政处分；有犯罪嫌疑的，移送司法机关处理。
第三十五条 违反本办法规定非法采集、出售或者收购重点保护野生植物的，由野生植物主管部门或者工商行政管理部门责
令其停止出售或者收购，并没收重点保护野生植物；有违法所得的，没收违法所得；可以并处违法所得5倍以下的罚款。
第三十六条 违反本办法规定的行为，其他法律、法规已有处罚、处分规定的，依照其规定处罚、处分。
第六章 附则
第三十七条 本办法自2009年10月1日起施行。
