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国务院办公厅


国务院办公厅关于支持中国图们江区域（珲春）国际合作示范区建设的若干意见

国办发〔2012〕19号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　为深入实施《全国主体功能区规划》和《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》，进一步推动图们江区域国际合作，促进长吉图经济区协调发展，提升我国沿边开发开放水平，国务院同意在吉林省珲春市设立中国图们江区域（珲春）国际合作示范区（以下简称珲春国际合作示范区）。经国务院同意，现就支持珲春国际合作示范区建设提出以下意见：
　　一、战略意义
　　自1992年中、俄、朝、韩、蒙五国共同启动图们江区域合作开发项目以来，在合作各方的共同努力下，图们江区域合作机制不断健全，合作领域持续拓展，合作方式不断创新，图们江区域合作开发取得显著成效，长吉图经济区面临着新的发展机遇。站在新的历史起点上，建设好珲春国际合作示范区，是我国深入推进图们江区域开发开放的重大举措，有利于促进我国与周边国家特别是与朝鲜、俄罗斯的经贸合作，实现优势互补和互利共赢；有利于探索我国扩大沿边开发开放的新路径，加快东北老工业基地振兴步伐；有利于提升我国边疆民族地区经济社会发展水平，促进民族团结和边疆稳定。
　　二、区域范围和功能定位
　　珲春国际合作示范区范围约90平方公里，包括国际产业合作区、边境贸易合作区、中朝珲春经济合作区和中俄珲春经济合作区等功能区，要按照土地利用总体规划和城乡规划组织建设并依法定程序报批。
　　其功能定位为：立足珲春市、依托长吉图、面向东北亚、服务大东北，建设我国面向东北亚合作与开发开放的重要平台，东北亚地区重要的综合交通运输枢纽和商贸物流中心，经济繁荣、环境优美的宜居生态型新城区，发展成为我国东北地区重要的经济增长极和图们江区域合作开发桥头堡。
　　（一）我国面向东北亚合作与开发开放的重要平台。以长吉图产业基础为依托，以推动珲春开发开放为目标，大力发展与朝鲜、俄罗斯、日本、韩国、蒙古等东北亚国家以及港澳台地区的经济技术合作。通过调整产业结构，优化产业布局，在新的国际国内环境下使珲春国际合作示范区成为东北亚地区各国优势互补的有效合作载体，推进实现长吉图先导区率先发展，为构建更加开放的经贸合作区域创造条件。
　　（二）东北亚地区重要的综合交通运输枢纽。以我国对朝鲜、俄罗斯、蒙古的陆路重点口岸以及与朝鲜、俄罗斯共同建设的港口为支撑，以连通中朝、中俄以及中蒙的铁路、公路为纽带，以连结日本海沿岸国家陆海联运通道为网络，建设形成东北亚地区快速便捷的跨国运输大通道及综合交通运输枢纽。
　　（三）东北亚地区商贸物流中心。以加快转变经济发展方式为主线，充分利用国内国外两个市场和两种资源，进一步优化区域产业分工协作，促进生产要素有效流动和聚集，培育发展边境区域性出口加工和先进制造业，着力做大做强境外资源开发、生产服务、国际物流采购、跨国旅游等产业，建设成为东北亚地区商贸物流中心。
　　（四）经济繁荣、环境优美的宜居生态型新城区。合理开发资源，有效保护生态环境，大力推进生态型城镇建设，优化人居环境，推动社会事业全面进步，不断提高群众生活水平，打造生态环境优美、人民生活富足的宜居地区。
　　三、总体要求
　　指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以创新沿边对外合作体制机制为动力，以深化沿边地区国际经济合作为抓手，以畅通面向东北亚地区交通运输网络为保障，大力发展商贸物流和跨境旅游等产业，进一步完善城市功能，推进资源节约型和环境友好型社会建设，促进边境地区开发和腹地经济联动发展，将珲春国际合作示范区建设成为东北亚地区国际合作开发以及我国沿边开发开放的示范区，为实现东北全面振兴、促进区域协调发展、提升沿边开放水平、完善我国对外开放格局发挥重要作用。
　　发展目标：到2015年，基本建成较为完善的基础设施体系，形成良好的体制、市场、政策和法律环境，连通内外的交通网络进一步完善，对外开放体制机制创新取得明显成效，商贸物流蓬勃发展，边境和跨境旅游进一步活跃，跨境合作模式初步建立，双边联动发展、多边联动发展深入推进，开放型经济发展格局基本形成；到2020年，建成布局合理、功能齐全、服务完善、商贸繁荣的重要经济功能区，体制机制创新取得新突破，对外开放平台比较完善，跨境合作成效显著，区域综合交通运输枢纽功能充分发挥，商贸物流和跨境旅游日益繁荣，人居环境和生态环境进一步改善，开放型经济发展格局全面形成。
　　四、基本原则
　　（一）坚持统筹规划，扎实推进实施。充分考虑东北亚地区各国政治制度、文化传统、经济发展水平以及法律体系等方面的特点和差异性，统筹规划，稳步实施，扎扎实实完成阶段性任务。
　　（二）加强多边合作，扩大双边成果。继续发挥多边机制在图们江区域经济合作中的协调功能，把推动中朝、中俄跨境合作作为我国参与多边合作的重要目标，积极吸引东北亚地区有关国家企业共同参与图们江区域合作开发。
　　（三）推进优势互补，实现互利共赢。进一步发挥好图们江区域各国的地缘优势、资源优势和市场优势，推动境内境外的产业互补与资源共享，形成优势互补、联动发展、互利共赢的图们江区域经济发展新格局。
　　（四）鼓励先行先试，积极探索创新。以改革开放为动力，大胆探索，先行先试，力求在合作模式、管理模式、经营模式和政策设计等方面实现新突破。
　　（五）保护资源环境，促进协调发展。坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，严格控制建设用地规模，切实提高土地利用效率。注重规划环评，提高环境准入标准，转变经济发展方式，大力发展循环经济，着力保障和改善民生，不断提高综合实力和竞争力，促进城乡统筹和区域一体化，实现可持续发展。
　　五、基础设施建设和产业发展重点
　　珲春国际合作示范区要统一规划、有序推进，分类指导、突出特色，进一步完善基础设施，畅通人流、物流通道，大力发展对外贸易，深化国际产业合作，不断提升对外合作水平，构建与图们江区域合作开发相适应的现代产业体系。
　　（一）基础设施建设。针对珲春国际合作示范区建设需要，加快建设吉林—图们—珲春铁路、珲春市区至边境口岸高等级公路，加快推进珲春—东宁铁路前期工作，实施圈河口岸、珲春口岸、珲春铁路口岸换装站等基础设施扩能改造，进一步完善道路、供水、供热、供电、通信、污水处理、垃圾处理等设施，全面提升珲春国际合作示范区功能；改造圈河口岸至罗津港公路，支持改扩建罗津港和扎鲁比诺港，新建圈河—元汀口岸跨境桥，畅通珲春国际合作示范区对外通道，打造交通顺畅、功能完善、辐射内外的国际化窗口。
　　（二）对外贸易合作。重点依托珲春中俄互市贸易区，大力发展边境贸易、转口贸易及服务贸易；积极利用陆海联运国际运输通道，扩大内贸货物跨境运输规模，打造南北物流新通道；针对东北亚国家的资源条件和优势互补特点，重点拓展经珲春口岸进出的矿产品、农畜产品及各类精深加工产品贸易与物流服务，建设成为图们江区域重要的国际物流集散地。
　　（三）国际产业合作。重点依托珲春边境经济合作区和出口加工区，面向东北亚，扩大投资合作，大力发展汽车零部件制造、农畜产品和海产品加工、新材料与矿产品精深加工、电子产品、医药、纺织和服装加工等加工产业，以及商务服务、金融保险、国际会展、信息服务和文化创意等现代服务业。
　　（四）中朝经济合作。突出抓好中朝陆海联运国际运输通道建设，做好共同开发和共同管理中朝罗先经济贸易区工作，加强产业合作，大力发展装备制造、新材料、高档纺织、绿色食品等中高端产品加工贸易产业与总部经济、物流服务等现代服务业，深入推进中朝跨境经济合作。
　　（五）中俄经济合作。突出抓好中俄陆海联运国际运输通道建设，充分发挥俄罗斯远东地区木制品、矿产品、海产品、港口及旅游等资源优势，大力发展高端木制品加工、金属制品加工、跨境旅游、商贸服务和口岸经济，配套发展临港物流和互市贸易，深入推进中俄跨境经济合作。
　　六、扶持政策
　　（一）加大财税政策支持力度。2012年至2015年，国家对珲春国际合作示范区建设给予支持。对区内属于国家鼓励发展的内外资投资项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的配套件、备件，在规定范围内免征关税。
　　（二）支持珲春国际合作示范区发展新能源、新材料以及装备制造等产业项目。2012年至2015年，中央预算内投资加大对区内基础设施建设的支持力度。
　　（三）国家在编制土地利用年度计划时，根据吉林省经济社会发展需要合理安排用地计划指标，对节约集约用地成效显著的适当给予用地计划指标倾斜。吉林省根据珲春国际合作示范区发展实际，统筹安排新增建设用地指标，确保重大项目建设用地。
　　（四）积极支持与园区建设相关的境外重大基础设施建设。对于区域内规划布局的中朝、中俄珲春经济合作区符合境外经济贸易合作区发展资金支持标准和条件的项目，可按相关规定申请资金支持。
　　（五）鼓励和引导各类金融机构按照有关政策法规、针对区域经济金融特点推动产品和服务方式创新，积极引进国内外各类银行、证券、保险、信托等金融机构，拓展国际金融业务，促进金融行业发展。支持设立中国—东北亚投资合作基金和东北亚产业合作基金。
　　（六）支持在珲春国际合作示范区内具备条件的地区按照规定设立海关特殊监管区域。支持将珲春铁路口岸列为煤炭进口口岸，鼓励企业开展煤炭进口经营业务。支持地方电子口岸建设。积极推进吉林省内贸货物跨境运输试点，研究珲春经俄罗斯扎鲁比诺港开展相关业务的可行性。
　　（七）支持在珲春国际合作示范区设立国际科技合作基地，加强创新人才的引进和培养，促进区域创新体系建设。通过有关国家科技计划，加强对珲春国际合作示范区科技型中小企业的支持。
　　（八）为赴朝、赴俄边境旅游人员提供办证便利，支持发展跨境旅游以及中俄、中朝边境地区自驾车旅游，积极研究实施周边国家人员赴珲春国际合作示范区出入境便利措施。创新工作方法，提高通关效率和疫病疫情防控能力，为人员、货物和车辆出入境提供更加便捷的通关服务。
　　（九）中央财政通过亚洲区域合作专项资金，支持图们江区域内重大问题研究、专项规划编制等重大事项。
　　七、加强领导
　　（一）国务院有关部门要充分认识建设好珲春国际合作示范区的重要意义，按照职能分工切实加强支持和指导，并结合实际情况抓紧研究出台具体的政策措施，大力支持珲春国际合作示范区建设。
　　（二）中国图们江地区开发项目协调小组要进一步发挥对珲春国际合作示范区建设的指导作用，协调有关重大政策。创新和完善省部共建协调机制，建立健全重大项目和重要政策专家咨询委员会。进一步完善中朝、中俄双边合作机制及多边合作机制，推动提升大图们倡议框架下东北亚地区有关国家地方政府合作机制的层次和水平。
　　（三）吉林省人民政府要充分认识推进珲春国际合作示范区建设工作的长期性和艰巨性，加大组织领导力度，精心筹划，周密部署，稳步实施，并认真编制《中国图们江区域（珲春）国际合作示范区总体规划》，切实做好珲春国际合作示范区建设各项工作，涉及的重大政策和建设项目按程序报批。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一二年四月十三日









法院对夫妻债务的处理结果能否对抗债权人

案情:
高山阳欠刘子风工程款５万元，该款系高山阳（男方）与李洁茵（女方）婚姻存续期间所欠，一年中，刘多次找高催讨，高一直推脱不还．２004年春节过后，刘子风又找到高山阳，高却出示一份离婚判决书，说法院已将该债务判给了女方，自己已无义务偿还.?刘子风在2004年5月将高山阳与李洁茵原夫妻二人告上法庭。

分歧:
法院在审理过程中，对判决书分割债务的效力、被告主体及如何承担债务问题发生了分歧。
第一种意见认为，高山阳不应作为被告,被告应为李洁茵，该债务应由李洁茵个人承担。理由为：我国《婚姻法》第四十一条规定：“离婚时，原为夫妻共同生活所负债务，应当共同偿还，共同财产不足清偿的，或财产归各自所有的，由双方协议清偿；协议不成时，由人民法院判决。” 该规定说明，人民法院生效的裁判文书中对债权债务的负担问题作出的处理，对原夫妻双方之间有约束力。该案债务虽系由高某出具的，但在刘某向其催要债款时，其已向刘某出示了该债务由李某承担的法院判决书，符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释（二）第二十四条的规定，即该债务已由法院判决书的形式确认了由李洁茵承担，实际上已变更了债务人，从债权债务关系上说，债务发生了转移，形成了一种新的债权债务关系，故该债务应由李个人承担．
第二种意见认为，被告应为高山阳与李洁茵两人，该债务应由高与李连带承担。理由为：最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释（二）第二十五条规定：“当事人的离婚协议或者人民法院的判决书、裁定书、调解书已经对夫妻财产分割问题做出处理的，债权人仍有权就夫妻共同债务向男女双方主张权利。”此处的财产从广义上来说也应包括债务。同时法院的裁判文书对夫妻债务的分担，没有征得债权人同意，此仅系法院在原夫妻二人内部间债务分割的一种方式，其效力不及与债权人。故夫妻共同债务不因离婚而免除。
评析:
笔者认为第二种意见是正确的。理由如下:
首先,本案涉及正确解决离婚案件当事人与案外债权人之间的矛盾，保护债权人的合法权益问题。其关键是如何认定人民法院生效裁判文书对共同债务的分割效力问题。其实对此问题，我国最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释（二）已经有所规定，其二十四条规定：“债权人就婚姻关系存续期间夫妻一方以个人名义所负债务主张权利的，应当按夫妻共同债务处理。但夫妻一方能够证明债权人与债务人明确约定为个人债务，或者能够证明属于婚姻法第十九条第三款规定情形的除外。”首先，我们来分析该案债务的性质问题。该债务系刘子风为高山阳承包工程所形成，工程款欠据也系由高山阳以其个人名义向刘某出具，该债务形成的期间为高山阳与李洁茵婚姻关系存续期间，根据最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件处理财产分割问题的若干具体意见》第二条中规定：“夫妻一方或双方在婚姻关系存续期间从事承包、租赁等生产、经营活动的收益，为夫妻共同财产”，最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见》第四十三条明确规定：“在夫妻关系存续期间，一方从事个体经营或者承包经营的，其收入为夫妻共有财产，债务亦应以夫妻共有财产清偿。”可见，在婚姻关系存续期间，无论是一方或双方的经营收入，都归夫妻共有，从事经营所欠的债务，也理应为共同债务，故本案债务系夫妻共同债务。而本案中法院的判决书对该债务的处理也是按共同债务进行认定的。
其次，我们来分析一下法院生效判决书对夫妻共同债务的分割产生的效力问题。人民法院生效的法律文书中对债务的负担问题作出的处理，具有不可逆转性，由于离婚案件的当事人，只能是夫妻双方，债权人不是诉讼主体，所以这一处理是在债权人不参与的情况下做出的，无疑是只对原夫妻双方之间产生约束力，对债权人来说不具有对抗效力。一些法律学人称：法院在司法实践中，对夫妻分担债务的这种债务承担，并没有征得债权人同意，系法院越权代替债权人处分债权，从而侵害了债权人的对债权的处分权。显然，这一观点是不正确的。法院对夫妻共同债务作出处理，对债权人来说并未越权，也未对债权人造成侵权。最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释（二）第二十五条规定：“当事人的离婚协议或者人民法院的判决书、裁定书、调解书已经对夫妻财产分割问题做出处理的，债权人仍有权就夫妻共同债务向男女双方主张权利。一方就共同债务承担连带清偿责任后，基于离婚协议或者人民法院的法律文书向另一方主张追偿的，人民法院应当支持。”从该规定可看出，法院对夫妻共同债务作出处理仅对夫妻双方有法律约束力，对债权人是不适用的。民诉法规定，离婚案件如果有当事人申请，对该案可不公开审理，所以婚姻关系案件的审理是不允许第三人参加诉讼的，故处理夫妻财产、特别是处理对外共同债务的负担问题时，真正的债权人往往处于不知情或者不能表达自己意见的地位，所以最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释（二）的对离婚债务承担的相关规定，对真正的债权人来说是具有很好的保护意义的，极大的体现出了民法的公平原则，在审判实践中其具有很强的操作性。
综上，按照我国婚姻法的立法精神，夫妻在婚姻关系存续期间，夫妻对共同债务都负有连带清偿责任，对该债务的分割，如不经债权人同意，夫妻共同债务不因离婚而免除，债务人之间无权自行改变其性质，债权人仍然有权就原夫妻所负共同债务向原夫妻双方或者其中任何一方要求偿还。

江西省吉水县人民法院 李崇军