试论判例法的适用方法
刘 静
判例法主要通行于以英美法为代表的普通法国家，一般是指某一法院的判决，或者是一个判决所含有的法律原则或规则，对其他法院(或甚至对本院)以后的审判具有作为前例的约束力或说服力。这一法律形式与制定法不同，主要是司法活动的产物，其创制和适用是为同一司法过程所实现。认识判例法，关键在于认识其司法过程及其适用中的方法和技术，这种方法和技术通常表现在司法过程中对判例的遵循、分析、归纳、创制和解释中。这里主要介绍其两种适用方法：
一、遵循先例
遵循先例是英美判例原则的一个最为普遍的术语。该术语是拉丁语“遵守判例，不扰乱确立的要点”的简略形式，1即是指某个法律要点一经司法判决的确定，即构成了一个日后不应背离的先例，或者说，一个恰好有关的先前案例，必须在日后的案例中得到遵循。然而，并非司法判决中所作的每一个陈述，都是一种应当在日后案件中加以遵循的权威性渊源，只有那些在早期判例中被称之为该案件的判决根据的陈述，才能在日后的案件中被认为是具有约束力的。2通常，司法过程中，法官找到相关的先例后，接着还要寻找先例中的“判决根据”，只有“判决根据”被认为是可以适用于当时案件事实情况时，先例才可对当前案件产生实在的拘束力，所以，确定“判决根据”是司法过程中至关重要的一个环节。“判决根据”并不一定是先例结构中的某一特定部分，它是法官在先例中明确表示的、或蕴含的直接支持其判决的法律规则或原则。有时先例中会存在两个或更多的直接支持判决的规则或原则，这样判决中就可能有多个“判决根据”。因此，“判决根据”的寻找极为复杂且具有高度的技术性。大体而言，有三种方法可供法官选用或并用。
(一)如果法官在先例中明确宣布了法律规则，而此法律规则又是针对其判决的，那么这一规则就是此判决的“判决根据”。哈斯伯雷在其《英格兰法律》一书中曾说：“可以立下这样一个一般法规则：在法律判决之中，只有宣示了确实据以解决了问题的理由或原则的那一部分，才对同级或下级法院具有拘束力，这部分包含的原则构成了先例的唯一拘束力要素，它常被称为‘判决根据’”。3
(二)审理本案的法官从先例中自己总结出足以解释先例中判决的法律原则，这一原则即可以被看作是先例的“判决根据”。萨尔蒙德在其《法理学》一书中曾说：“先例是其自身包含有某一原则的司法决定，它隐含的原则是其约束力的要素，通常被称为‘判决根据’”。4埃德蒙·摩根也以同样的方式将“判决根据”定义为“司法意见中那些提出了为法院所适用的法律规则的部分，而且适用它们乃是裁决当事人提出的问题所要求的。”5
(三)比照先例法官所认定的实质性事实和以实质性事实为基础的判决，找出先例的“判决根据”。这一方法由英国法学家阿瑟·古德哈特所首倡。据他的观点，“判决根据”应当通过这样一种方法加以发现，这种方法就是对那些被审理(作为先例加以援引的)案件的法官视为是实质性的事实进行考虑，并对他在这引进事实的基础上作出的判决进行考虑。6而所谓实质性事实，也即实际决定案件结果的事实，它们决定案件中所涉法律问题和处理结果，是判决的直接依据，没有这些事实就得不出这样的判决。这样的事实即是实质性事实。
综上可知，第一种方法是寻找先例法官在司法意见中所明确宣布的法律原则，非常重视法官在先例中的言辞，因而更具有确定性。第二种方法是本案法官从先例的司法意见中总结出法律原则，所依据的是先例法官的见解和推理，因而也比较重视先例法官的言辞，但由于本案法官要自己总结出法律原则，而不因循先例法官的言辞，所以比第一种法较具灵活性。第三种是从实质性事实和判决出发找出判决根据，对先例法官意见不够重视，即使也要研究司法意见，但其目的在于确定实质性事实，而不是受先例法官意见的约束，因而最灵活。
“判决根据”的寻找是判例法适用的重要环节，然而由于法官采用的寻找方法不同及表述先例事实要素所用概念抽象程度不同，不同的法官可能会从同一先例中找到不同的“判决根据”。澳大利亚法学家斯通认为：“‘判决根据’是一个语义指涉不定的范畴。先例中没有一个固定不变的判决根据，而是有许多潜在的判决根据。这样，法官就会有很多选择余地，法官总是根据他处理当前案件时的情况，依照他从他所在的社会中所摄取的价值观念作出选择，把新的社会内容注入其判决中，因而先例中‘判决根据’是不断更新、不断演变的。表面看，还是原来的判决根据，但由于后来法官的不同解释，往往会被赋予新的时代意义，这是普通法发展的奥秘所在。普通法之所以有那么大的历史联贯性而不被时代的更迭所淘汰，就在于其‘判决根据’的可伸缩性。‘判决根据’是协调法律稳定性与法律适用性的内在机制。”7可见“判决根据”的真正和详尽的含义往往是逐渐地发展起来的，而且它还需要经过一系列涉及先例中所表现的情形的种种变化形式的判例的发展，直到一个具有一些例外的成熟的法律规则取代了先例中那个不完善的阐述形式为止。也就是说，尽管先例试图确定某个法律规则，但它却无法明确规定该原则的外部界线，因此，还需要通过判例的整个发展过程来加以划定。
二、形式推理与实质推理
(一)形式推理
形式推理，在判例法适用中是指从先例确立的法律规则和原则中推出本案结论，通常有演绎、归纳和类比三种。这里主要介绍归纳推理的适用。所谓归纳推理是指从诸多与本案有关的先例中总结出适用本案的法律规则的推理形式。一般而言，与本案有关的先例往往不止一个，双方当事人的律师总是引出许多先例为自己一方辩护。该情形下法官一般不只依据某一先例就作出判决，而是逐一研究每一先例，从诸多先例中总结出适用本案的法律规则。引用的先例愈多，判决就显得更令人信服，而且单个先例中的规则往往是针对其自身案件性质作出的，或者可能被认为是不恰当的，这时法官需要比较各有关的事实和判决，从中归纳出适当的法律规则。所以，归纳推理在判例法的适用中起着主导作用。在此特以1916年美国的“麦克弗森诉别克汽车公司案”8为例说明归纳推理的适用。
该案案情是：被告别克汽车公司向汽车零售商出售一辆别克汽车，零售商又把此车售给原告麦克弗森。由于一车轮在制造上有缺陷，致使汽车在行进中突然翻倒致原告麦克弗森受到伤害。有关证据表明，如果事前被告对车轮进行合理的检查就能发现其缺陷，但被告没有这样做。而由于原告并非直接从被告那里直接购得该汽车，所以被告应否承担过失责任，尚属疑问。这成为该案处理的关键问题所在。卡多佐法官引证了许多先例，试图从诸多先例中归纳出适用本案的法律规则：1852年的：托马斯诉温切斯特案件，9被告由于过失把颠茄剂这一毒药贴以蒲公英制剂的标签，出售给药剂师。药剂师又将此药卖给原告，致原告中毒。法院判原告胜诉，认为把毒药错贴标签会给任何得到它的人带来急迫的危险，不论药物的合法使用者是否与被告有合同关系，都应负过失责任。而1882年的“德夫林诉史密斯案”10中，被告制造有一缺陷的脚手架卖给油漆师，结果油漆师的雇员从脚手架上跌下致死。法院判决原告胜诉，理由是“象脚手架这样的东西，如果在制造上有问题是极其危险的。被告知道脚手架是给工人用的，因此，不仅对与其有合同关系的油漆师，而且对与其无合同关系的工人，被告都有确保质量的义务。在1909年的“斯塔特勒诉雷制造公司案”?中，原告从批发商那里买得一个被告制造的大咖啡壶，由于做工有缺陷致使咖啡壶在加热过程中爆炸，致使原告严重受伤，法院判决原告胜诉。因为象咖啡壶这类东西，如果制造上有问题，在使用中会给许多人带来严重的危险。
通过考察这些先例及其他先例，卡多佐法官得出了适用本案的法律规则。他在判决中指出：具有急迫危险性的产品概念并不局限于毒药、爆炸物或其他同类物品，而应扩大到对人身有危险性的一切物品。如果一切物品制造上有过失，依其本质，可合理确定将使生命和躯体处于危险之中，那么它就是一件危险物品。除此项危险因素之外，制造商者知悉该物品将由购买者之外的第三人不经检验而使用，则无论有无契约关系，该危险品的制造者都负有仔细加以制造的义务和责任。卡多佐法官在该案中宣布：制造商给予注意的责任不受合同关系的限制，受害人无须与制造商有相互关系即可获得赔偿。纽约州法院依此判定别克汽车公司应向麦克弗森承担过失责任。?
可见，归纳推理是从以往的案件到目前案件，它不仅是法律适用所必须的推理，而且在归纳推理中也发展了法律规则。因为，在归纳推理过程中对以往的先例进行了考察，并将其原则适用于新的社会情况。新情况不断增加，先例的规则就会不断变化。
在前述“判决根据”寻找时已说明，要确定先例确立了什么原则有多种方法，法官有很大的灵活性，因此，从众多的先例中归纳出法律原则也有灵活性。例如，法官可能从先例中归纳出很具体的规则，也可能归纳出很抽象的规则，这样其适用范围就大不相同。如在上述“麦克弗森诉别克汽车公司案”中，卡多佐没有受先例法官词句的限制，因而归纳出其抽象程度足以涵盖本案的规则。而在本案中持不同意见的巴特利特法官就与卡多佐法官不同，他更注重先例中的具体事实和先例法官的意见，从而认为从先例中归纳不出支持后者的结论。如他认为“托马斯诉温切斯特案”所涉及的毒药，是具有内在危险性的东西，即在正常状态下使用时也会给人带来危险；“德夫林诉史密斯案”中的脚手架是否真的是“内在危险性”的物品可能有疑问，但审理此案的法官就是把它当作“内在危险性物品”的，并认为只有在“内在危险品”上有过失时，物品制造者才对直接购买者之外的承担责任，但汽车不属于这样的物品，汽车制造公司对麦克弗森不负有过失责任。可见，法官对先例的态度认识不同，从中归纳的结论也会不一致。
(二)实质推理
在英美法中，存在着很多的司法判决，即当实在法未授予法院以任何特殊权力去根据衡平法的考虑裁决“未规定案件”时，法院却以“自然主义与理性”为由而对新的情形加以救济。?这便是实质推理的具体应用。所谓实质推理，是指在没有适用于本案的现行法律规范或对现行法律规范存在疑问时，依据法律精神、正义观念、国家政策、道德伦理和社会习惯等实质性因素来解决争议。据此，则可以弥补形式推理的不足，也可丰富现有的法律规范。实质推理是判例法适用过程中的重要推理形式，它主要存在于下列这些场合：发生了新案件即出现了法律空缺；对本案存在有抵触的先例；适用有关先例会导致极端的不公正。前述的“麦克弗森案”即存在着第二种情况，即有多个相互不一致的先例。究竟要遵循哪些先例，不遵循哪些先例，需要法官在实质推理的基础上作出选择。譬如在“麦克弗森案”中有支持原告请求的先例，如“托马斯诉温切斯特案”、“德夫林诉史密斯案”，也有反对原告请求的先例，如“卢普诉利切费尔德案”。?
在“麦克弗森诉别克汽车公司案”中，卡多佐法官在说明为什么要遵循前者而不是后者时进行了许多实质推理：
“无论如何，如果制造上有缺陷，汽车的性质决定了应对可能发生的危险提出警告。汽车按设计每小时要走50英里，除非轮子安全可靠，产生的伤害几乎是必然的。被告知道危险，他也知道汽车会被购买者之外的第三人使用，这从它的型号就可明显看出：有供三个坐的座位。且从购买者是零售商，他要把买来的汽车转卖出去这一事实也可明显看出：从某些方面可以确定地说，零售商的确不是要使用汽车的人，可被告却要我们承认仅他是法律保护的对象，法律不会让我们得出这样不一致的结论。公共马车时代的先例不再适用今天的交通条件了，危险必须是急迫的这一原则并未改变，但适用这一原则的事物的确会变，不断发展的文明社会生活要求它们是什么，它们就是什么。”?
显然，卡多佐法官在此是以汽车的性质和时代的需要来支持其法律主张的，其适用的实质推理很明显。
综上所述，在判例法的适用中，形式推理与实质推理是法官较常引用的两种推理方法，一般较少仅用其中之一，而是常常同时并用，双管齐下。法官一方面要引证先例作为判决的权威依据，另一方面也时常陈述实质理由以增加判决的说服力。普通法国家的法院判决似一篇论文，其论据不仅包括先例或制定法，也常包括正义观、法律政策、道德信念与社会倾向等实质因素。形式推理体现了法律的强制性、稳定性和可预测性等性质，实质推理则反映了法律的合理性、灵活性和适应性等性质。过分注意前者，忽视后者，可能导致法律的僵化；反之，过分注重后者，忽视前者就可能导致法律的混乱甚至是法官的专断。因而，如何在两者之间作出恰当的平衡，始终是法官所面临的任务。我国法律传统和法律制度虽不是判例法制度。但在当今两大法系日趋融合的发展趋势下，判例法的适用可能性及其作用也正日趋扩大，研究判例法的适用方法对法官分析和处理案件不无裨益，尤其是形式推理与实质推理的适用方法更是可资借鉴。
(作者单位：国家法官学院)
注：
12(美)E·博登海默，《法理学——法哲学及其方法》第521页，第530页。
3Halsury，lawsofEngland，40YaleLawJournal1930，第162页。
4Salmond，《Jurisprudence》7th.ed.1924，第201页。
56同12注。
7J·Stone，TheRatiooftheRatioDecidendi，22ModernLawReview,1959。
8MacphersonV.BuickmotorCo217.N.Y.382。
9ThomasV.Winchester，6N.Y.387.57AnuRep.455(1852)。
10DevlinV.Smith89，N.Y.470，42AmRep·311（1882)。
?StatlerV.RayMfg.Co195N.Y.418NE1063（1909）。
?W·Pagekeoton，DavidG·Owen，ProductLiabilityandSafety第48－52页。
?同注12第427页。
?LoopV.Litchfield，42N·Y·551.Am，Rep,531。
?同注?第50页。
转发市民政局等部门《镇江市城市居民最低生活保障办法实施细则》的通知
江苏省镇江市人民政府办公室
转发市民政局等部门《镇江市城市居民最低生活保障办法实施细则》的通知
镇政办发〔2004〕149号
各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各委办局，各直属单位、企事业单位：
现将市民政局、财政局、劳动和社会保障局制定的《镇江市城市居民最低生活保障办法实施细则》转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二○○四年十一月十七日
镇江市城市居民最低生活保障办法实施细则
第一章总则
第一条根据《镇江市城市居民最低生活保障办法》，制定本实施细则。
第二条镇江市城市居民最低生活保障工作适用本实施细则。
第二章保障标准和保障对象
第三条本市城市居民最低生活保障标准为月人均200元。今后随着经济发展、生活必需品的价格变化适时调整。最低生活保障标准不得高于当地政府确定的最低工资、下岗基本生活费、失业保险金标准。
第四条凡本市城市居民及其共同生活的家庭成员月人均收入低于保障标准的，均可申请享受城市居民最低生活保障待遇。
共同生活的家庭成员是指具有法定赡养、扶养、抚养关系的共同生活的人员。
第三章家庭月人均收入的确定
第五条凡遇有以下情形应区别处理：
(一)对于申请最低生活保障金的在职职工，经当地劳动保障部门或行业主管部门认定并出具证明，确实连续6个月以上未领到或未足额领到应得工资或最低工资，并且今后不可能再予补发的，按照其实际领取的数额计算家庭收入(具体操作办法另行下文)。不属于上述情况的，其中执行最低工资标准的按实扣除应由本人负担的社会保险费用。
(二)与单位签订“留职定补”等协议(合同)的，按协议确定的数额计算；对未参加社会保险且已停产多年，并无力支付职工基本生活费的企业中的职工，按实际收入计算。
(三)高于本市规定的最低工资标准、下岗职工基本生活费标准和失业救济金标准的，其收入按实际支付数计算。
(四)享受病假工资的职工和病退人员，学徒工、大中专学生实习期间的月收入，按单位实际支付数计算。
(五)领取一次性经济补偿金或安置费的人员，在核定其家庭收入时，应在所领取的一次性经济补偿金或安置费中，扣除该职工从解除劳动关系之日起到法定退休年龄之前个人应交纳的社会保险费（必须凭社会保险缴费凭证），然后将结余部分计入家庭收入，按该家庭人口数、其他家庭成员收入数，对照当地最低生活保障标准，计算可分摊的月数(提供不出养老保险缴费凭证的，不予扣除)。在可分摊的月数内，该家庭不予享受最低生活保障待遇；如果结余部分为负数或零，则一次性补偿金或安置费不再计入家庭收入。
(六)无生活来源、无劳动能力又无法定赡(抚、扶)养人的，享受全额补助。
(七)保障对象为单身人员(指无法定赡、抚、扶养人或法定赡、抚、扶养人无赡、抚、扶养能力而单独生活的)或70岁以上(含70岁，下同)老人或残疾人(持有残疾人证)，其本人保障标准上浮15%。
(八)对家庭生活困难随军家属、已故原工商业者无工作的配偶的保障救助工作，按有关文件规定办理。
(九)曾被评为市级以上（含市级）劳动模范的先进工作者，其本人的低保标准上浮20％。
(十)少数民族低保对象,其本人的低保标准上浮20％。
（十一）归侨低保对象，其本人的低保标准上浮10%。
(十二)与父母共同生活的丧失劳动能力、无收入的成年残疾子女（指年满18周岁以上），凡家庭月人均收入低于当地保障标准1．5倍的，其成年残疾子女本人单独享受最低生活保障待遇，按当地最低生活保障标准给予全额保障。
(十三)患有恶性肿瘤、肾移植、尿毒症和白血病的病人家庭，月人均收入低于当地保障标准1．5倍的，其患者本人单独享受最低生活保障待遇，按当地最低生活保障标准给予全额保障。
(十四)人户分离的申请对象(外地来镇就读的在校学生不在此范围)，应在户籍地提出申请。享受最低生活保障待遇后，没有正当理由的，应限其在3个月之内将户口迁至居住地(租住私房、拆迁借住等户籍无法迁移者除外)，否则取消其保障资格。
第六条不在一起共同生活的家庭成员的赡养费、扶养费或者抚养费按下列方法计算：
(一)持有具有法律效力的赡养、扶养或者抚养协议、裁决文书的，按照赡养、扶养或者抚养协议、裁决文书的数额计算，超过裁决数额的按实计算；
(二)没有具有法律效力的赡养、扶养或者抚养协议、裁决文书的，赡养、扶养或者抚养义务人家庭月人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准1．5倍的，视为无力提供赡养、扶养或者抚养义务；赡养、扶养或者抚养义务人家庭月人均收入高于当地城市居民最低生活保障标准1．5倍的，高出部分除以被赡养人、被扶养人或者被抚养人总数，计算得出赡养费、扶养费或者抚养费；
第七条有下列情形之一的，不予保障或取消保障资格：
(一)家庭成员中属法定就业年龄且有劳动能力,但尚未就业的居民（男55岁、女45岁以上者除外），应当参加劳动就业。申请低保时，应签订“不挑不拣”、接受就业介绍的《承诺书》，并到街道、镇劳动就业机构登记、接受其介绍的就业。凡无正当理由1年内累计2次拒绝接受就业介绍的，该成员不予保障或取消保障资格。
(二)家庭成员中属法定就业年龄且有劳动能力，但尚未就业的保障对象，1个月内无正当理由，累计2次不参加社区居委会组织的公益性社区服务活动的，该成员不予保障或取消保障资格。
(三)家庭成员隐形收入无法核实，其家庭实际生活水平明显高于最低生活保障标准，具有以下情形之一的，不予保障：
1.拥有并使用非生活必需的高档消费品的，如汽车、摩托车、助力车(符合条件的残疾人所使用的助力车除外)和手机等以及平时经常享用高档烟酒的；
2.有购买股票、有价证券或其它投资行为的；
3.以各种形式出资安排子女择校就读的；
4.前24个月内购置商品房或高标准装饰现有住房的；
5.申请对象无正当理由，前3个月家庭水、电、气月消费数总额1人户高于50元、2人户高于80元、3人户高于120元、4人以上户(含4人户)高于160元的；
6.违反计划生育规定生育的家庭在未缴清社会抚养费之前；
7.前3个月家庭通讯消费月均数额高于30元的。
(四)有参与各种形式的赌博和有违法犯罪行为的人员，其家庭6个月内不予保障。
(五)拒绝配合管理审批机关和社区居委会，对其生活和收入情况进行调查、核查的。
(六)凡提供虚假收入证明的，一经查实，该家庭1年内不予保障。
第四章申领程序
第八条最低生活保障金申领审批程序如下：
(一)个人提出申请
城市居民申请享受最低生活保障待遇,应当由户主通过社区居委会向户籍所在地的街道办事处（含镇人民政府，下同）提供下列材料：
1.户主书面申请；
2.身份类证件及其复印件；
3.家庭成员收入类证明；
4.凡在法定劳动年龄段内有劳动能力的申请对象，须提供所在街道办事处劳动保障所出具的就业登记证、培训和推荐就业记录材料；
5.前3个月水、电、气、通讯费用支付凭证；
6.患病者提供医院出具的有效病情证明及病历复印件；
7.残疾人提供残疾证复印件；
8.发放经济补偿金、安置费和生活补助费的协议书；
9.有关赡养、扶养、抚养的协议书或裁决文书等相关证明材料；
10.需要提供的其他材料。
(二)社区居委会受理调查
社区居委会受街道办事处委托接受申请，并先行在申请人居所地张榜公布，征求群众意见后，成立调查小组，于1周内完成对申请人家庭收入的全面调查和核实，写出调查情况报告，对有疑难问题或有争议的申请还可以通过群众评议的方式进行认定。
(三)街道办事处审核
街道办事处负责对社区居委会申报的保障对象及有关材料，逐一认真核实，并及时进行集中会审；对情况不清的申请材料，退回社区居委会重新调查核实。
(四)社会公示
街道办事处会审后，应将申请人名单、家庭成员、家庭收入、月人均收入、月补差金额等情况(一般应于当月20日左右)交由社区居委会在申请对象居所地附近张榜公示5日，听取群众意见。对张榜公示后，群众有异议的，应进行复查，核实清楚后确定。
(五)上报审批
街道办事处对社会公示无异议的，符合享受城市居民最低生活保障待遇的申请对象，填写《城市居民最低生活保障金审批表》，签署意见、盖章后10日内上报辖市、区民政局。
辖市、区民政局负责对上报材料进行审批，签署意见、盖章后填写《城市居民最低生活保障金领取证》。在将申请材料、审批表、《城市居民最低保金领取证》交街道办事处做好建档工作(一户一档)的同时，从批准的次月起及时划拨保障资金，街道办事处将《城市居民最低生活保障金领取证》交由各社区居委会发放到申请对象手中。
街道办事处对不符合享受城市居民最低生活保障待遇、经解释仍持有异议的，应将对其调查材料，报辖市、区民政局审查。辖市、区民政局审查认定仍不能享受的，应书面通知本人，并说明理由。对停发、减发最低生活保障金，经解释仍有异议的，按此规定办理。
(六)发放保障金
保障金要按月发放，保障对象一般于每月10日左右，持三证(领取证、身份证、户口簿)到街道办事处领取保障金，实行社会化发放的辖市、区，保障对象可直接从银行或邮局按月领取保障金。
第九条管理审批机关应对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。其中，对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的保障对象每年核查1次；对属法定就业年龄且有劳动能力的保障对象每季度核查1次；其他保障对象每半年核查1次。
核查程序：由户主按上款规定的核查期间的最后一个月10日前，向户口所在地的街道办事处提出续领申请，并由管理审批机关按申领程序进行审核审批。
第十条已在户籍所在地领取保障金的保障对象户籍迁移后，应在原户籍地领取本月的保障金，同时到新户籍地重新申请享受最低生活保障待遇。
第十一条对在法定劳动年龄段内、有劳动能力的低保对象，辖市、区民政部门按月将名单抄送本级劳动保障部门。劳动保障部门要把他们作为再就业援助对象，优先推荐就业。
为鼓励有劳动能力的低保对象劳动就业，对有劳动能力的低保对象就业后，家庭月人均收入高于保障标准的，采取保障缓退方式出线。即：就业后保留保障待遇3个月不变，第4个月退出保障，不再享受保障待遇。
第五章资金管理
第十二条民政部门在每年10月底前向同级财政部门报送下年度保障金预算草案。经同级财政部门审核后，纳入次年财政预算。
第十三条财政部门应单独设立保障金专户，定期将年度预算安排的保障金转入保障金专户，并通过专户及时足额拨付保障金。民政部门应专人管理、专账核算。
第十四条京口区、润州区和镇江新区财政、民政部门在每季度第一个月的10日前，分别向市财政、民政部门报送上季度《城市居民最低生活保障金使用情况表》，经审核后，由市财政部门将市承担的资金拨付至区财政保障金专户。
第十五条民政部门应认真做好保障金年末清理、对帐工作，并随单位财务决算报表向本级财政部门报送保障金决算。
第十六条辖市、区财政部门每年根据实际工作需要，在部门预算中安排必要的工作经费和聘用人员经费。
第十七条最低生活保障金的管理和使用应接受财政、审计部门的监督检查。
第六章职责分工
第十八条社区居委会职责如下：
(一)受所属街道办事处委托，受理本社区居民的申请，并先行在申请人居所地张榜公布，征求群众意见，对群众无异议的申请对象，社区居委会并审查申请人提供的证件、证明材料。
(二)组织调查小组到申请人家中实地调查生活水平与生活状况，走访知情人和其邻居并进行必要的外调、函调工作，全面了解申请人家庭的基本情况；必要时召开有社区民警、居民组长、楼栋长或居民积极分子参加的座谈会，对申请人家庭收入和生活情况进行评议。
(三)张榜公布，征求意见，对有异议的，进一步调查核实。
(四)写出调查情况报告，在审批表上签署意见加盖公章，上报街道办事处。
(五)对保障对象家庭收入和生活情况，应进行跟踪监督，对人均收入减少或增加的，经与其核实后，及时向街道办事处提供调查报告，请求调整、停发保障金。
(六)组织辖区内在法定劳动年龄段内、有劳动能力的保障对象参加社区公益性劳动，做好管理和记录工作。
(七)负责宣传并帮助保障对象落实各种优惠扶持政策。
(八)接受社区群众有关最低生活保障工作方面的咨询。
(九)接受民政部门对城市低保工作的指导、检查和考核。
第十九条街道办事处职责如下：
(一)具体负责对保障对象进行审核和定期复核；
(二)对居委会上报的居民申请和有关材料，及时进行会审；
(三)对张榜公布后符合领取保障金条件的，加盖公章上报辖市、区民政局；对有异议的，退回社区居委会并会同社区居委会再次查核，对不符合保障条件的，要通知申请人；
(四)每月5日前，到辖市、区民政局领取当月本街道办事处的保障金，以及新批准对象的《城市居民最低生活保障金领取证》（保障金于10日左右发放到保障对象手中，领取证交由社区居委会发放）；
(五)负责本地区低保人员的动态管理，利用计算机等现代手段，及时汇总、上报本区域覆盖的低保人员情况表和最低生活保障工作情况统计表等；
(六)对社区居委会的工作人员进行业务政策培训，指导他们做好工作；
(七)宣传和帮助保障对象落实各种优惠扶持政策；
(八)接待处理有关最低生活保障工作方面的咨询、来信来访。
第二十条辖市、区民政局职责如下：
(一)负责对保障对象的审批和定期复核工作；
(二)负责聘用低保工作人员(也可委托街道办事处聘用，报辖市、区民政局批准)，并对街道办事处的低保工作人员进行政策培训和业务指导；
(三)按时向同级财政部门编报保障金、工作经费年度使用计划，并按季进行保障金的划拨工作；
(四)对不符合享受城市居民最低生活保障待遇的申请人的调查材料及附件，在审核确认后，做出不予或停止享受城市居民最低生活保障待遇的书面决定，由街道办事处送达申请人或原低保对象；
(五)建立健全各项规章制度，负责日常监督规范管理；
(六)组织协调指导本辖区内社会力量共同开展帮困活动，按各自职能分工和要求，落实对保障对象的各项优惠扶持政策；
(七)接待处理有关最低生活保障工作方面的咨询、来信来访。
第二十一条市民政局职责：
(一)负责向市政府汇报有关实施城市居民最低生活保障工作情况，提出意见和建议；
(二)负责制定全市最低生活保障工作方面的有关政策规定、规章制度，并负责督促实施；
(三)负责对辖市、区从事低保的工作人员进行政策培训和业务指导；
(四)组织、协调、指导社会力量，共同开展扶贫济困活动；
(五)对全市保障对象的审批工作进行督查；
(六)总结交流经验，定期检查评比、表彰奖励；
(七)接待处理有关最低生活保障工作方面的咨询、来信来访。
第七章法律责任
第二十二条从事最低生活保障工作的审批管理机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，贪污、挪用、截留、扣压保障金或擅自改变保障金发放数额的，对直接责任人和相关责任人员给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条法人和其他组织为申请最低生活保障待遇的人员出具虚假证明的，按照《江苏省城市居民最低生活保障办法》第三十一条规定，对直接负责的主管人员和相关责任人员给予行政处分，并由民政部门对其处以1000元以下的罚款。
第二十四条享受最低生活保障待遇的居民有下列行为之一的，由民政部门按照《江苏省城市居民最低生活保障办法》第三十二条规定给予批评教育或警告，追回其冒领的最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款；
(一)采取虚报、隐瞒实情、伪造证明材料等手段骗取、冒领保障金的；
(二)保障对象在领取保障金期间，家庭收入或者人员发生变化，未及时报告管理审批机关，继续领取或者多领取保障金的。
第二十五条城市居民对辖市、区民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发最低生活保障金的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。
第八章附则
第二十六条本实施细则由市民政局负责解释。
第二十七条本实施细则自公布之日施行。
